按照市政协年初工作安排，环资委于5月中旬组织部分委员和市林草、财政、规划、水利、住建等部门负责同志，就我市白于山河源梁涧区生态治理情况进行了实地视察，并召开了专题协商座谈会,现将协商情况报告如下:

一、存在问题

白于山区河源梁涧区包括横山、定边、靖边一区两县的南部乡镇，区域面积约占全市总土地面积的19%，是陕西省三大贫困地区和全国十八个重点贫困地区之一，现已成为整个白于山区黄土裸露最为严重的地区，同接壤的延安吴起、宁夏盐池等县形成强烈的反差。目前存在的主要问题是：

一是造林难度大工程造林少。白于山区土地面积广阔，但山大沟深，自然条件恶劣，降雨量小，不仅造林施工难度大，而且造林成活率极低。同时，白于山区的林业生产，一直依赖国家林业计划任务，不仅量小，此外没有开展过规模性的林业生态工程建设，而且长期处于撒糊椒面状态，没有开展过规模性的林业生态工程建设，所以森林覆盖率提高非常缓慢。二是用于生态治理资金不足。我市每年收取的环境保护税、水利建设资金、森林植被恢复费、水土保持补偿费等税费数额较大，但是没有足额用于生态建设，全市生态治理水平远远低于周边地区。加之对社会资金进入生态治理的政策引导不够，民间投入明显不足。三是农林牧比例结构失衡。为了增收和眼前利益，政府和农民更注重发展农牧业，出现超垦超种、毁林开荒、过度放牧等问题，导致农林牧三地结构严重失衡，有的区域农民人均耕地达到三十亩以上，远超人均八亩的规划定额。出现大量宜林宜草地被开垦、耕种，撂荒、再耕种的恶性循环。同样位于白于山区的吴起县，农民人均耕地只留两亩半，其它全部退耕，全县林业用地达到70%以上，而我市白于山区，农林牧三地比例连“三三制”都没达到，林业发展举步维艰。四是封山禁牧矛盾突出。我市白于山区农民基本处于农牧互利型生产模式，养羊业收入占到养羊户家庭收入的50%以上，绝大多数养羊户都是以放牧为主，饲料储存仅备冬季等极端灾害天气喂养之用。可以说，封山禁牧工作的“瓶颈”问题是牧业生产方式原始，“以草定畜”没有物质保障，放羊户损害公共生态资源代价太小，导致封山禁牧政策执行不力。五是后期管护机制不健全。目前，我市造林实行“一年造林、三年补植、长期管护”的模式，由于后期管护机制不健全，致使造林绿化成果无法得到有效保护。

二、对策建议

（一）强化顶层设计。一是建议市政府制定出台保障生态建设用地的政策性措施文件。借鉴塞罕坝、吴起、盐池等生态治理与经济发展共赢的成功经验，在做好国土空间规划的同时，尽快出台白于山区生态治理建设用地的政策性文件。二是做好白于山区生态治理规划。坚持“围绕大局、规划为先、实干为本”的原则，借鉴塞罕坝、吴起、盐池等生态治理与经济发展共赢的成功经验，做好白于山区生态治理顶层设计，聘请国家级别的专业调查规划机构，在区域科技人员广泛参与下，重点编制经济林，水保林，生态林、重点工程林、低效林地提升改造、种草，封山禁牧等项目的中长期方案，切实做好白于山区梁、源、峁、涧、坡、沟不同立地条件类型下的各种规划。三是要积极争取国家和省级专项资金、政策、项目支持，争取将白于山河源梁涧区生态治理列入中省生态文明建设示范项目。强化白于山区生态建设财政投入预算管理，对政府相关部门生态建设专项资金随项目统筹安排，善管理办法，加强监督检查，提高使用效益。要制定整体规划和优惠政策，吸引社会资本、民间资本、外来资本和金融信贷资金参与白于山河源梁涧区的生态建设。

（二）创新造林机制。一是要创新造林主体。大力培育和扶持新型营造林主体，鼓励兴办集体林场、家庭林场、组建规模化林场和专业公司、合作社，扶持培育龙头企业，发展多种形式适度规模经营。同时加强与陕林业集团、陕果集团等大型企业合作，通过企业带动，为白于山区生态治理累积先进理念，先进技术及治理经验，并加快生态综合治理。二是要创新造林机制。实现“造林、育苗管护一体化”。探索政府购买服务的形式，将造林及林木资源管护向社会承包（比如我市通过各类资源开采企业主动认领造林绿化任务，41家企业认领面积10.9万亩）。由林业部门负责技术服务，当地政府负责乡、村、合作社、企业承包造林，政府根据造林的成效给予补助。三是要加快碳汇市场建设。创新开展碳汇林业建设，鼓励企业异地造林、育林，抵消碳排放，增加碳资源，调动全民全社会积极主动地投身到林业生态环境建设中。

（三）坚持精准施策。一是要牢固树立山水林田湖草生命共同体理念，综合运用工程措施、生物措施、耕作措施，坚持问题导向，因地制宜，科学开展造林种草，做到精准化施策，区域化治理。二是要大力推广“封、改、退、还、建、调、转、促”等措施，按照梁、峁、沟、涧地貌特点，以小流域为单元，通过规模化治理，整乡、整村、整山推进的方式进行综合治理，流域山顶到沟涧分层次治理，以涵养水源，治沟保涧为重点，通过植物、工程等措施综合施治，促进区域生态修复改善。三是要按照“家庭庭院经济林业化、耕地环界环埂田园花海化、荒山荒地生态景观化、乡村驻地道路风景园林化”的规划布局，逐步实现白于山区林业“四化”造林。遵照“宜林则林、宜草则草”的标准，在条件好的地块设计干杂果木本油料作物，为后续产业发展和百姓致富奠定基础。其中，退耕地和其他耕地以经济林为主，种树以山地苹果、杏、核桃、山桃、文冠果为主；平缓的宜林荒山荒地以生态经济林为主，除上述树种外，另外油松、侧柏、杨、榆、刺槐等树种；荒坡地以生态景观林为主，树种以柠条、紫穗槐、沙棘、文冠果、山桃、侧柏、油松、香花槐、河北杨为主；沟底种植生态树，主要以柠条、山桃为主、再加部分油松和侧柏，提高景观效果。

（四）注重协调发展。推行封山禁牧和“以草定畜、草畜双赢”。一是要严格执行封山禁牧政策。运用行政、经济、法律手段，严厉打击偷牧、夜牧、散牧等破坏生态植被行为，充分利用自然条件和生态系统自我修复功能恢复林草植被。二是要开展草场畜载能力评价体系建设。通过财政补贴、以奖代补、典型示范等方式，引导农民改良羊子品种，改革饲养方式。三是要加大政策宣传力度。通过政策引导、示范带动，让广大群众改变观念，摆正生态、经济效益的位置，充分认识到生态建设是以提高植被，改善环境，调整农村产业结构，增加农民收入为目的的重要性。

（五）健全治理机制。一是实施分级林场建设制。为保障白于山区生态治理特别是增绿工作稳步推进，组建一支由林业科技人员和区域各级林业干部组成的专业队伍，成立榆林市白于山区生态林业建设总场，积极争取国家储备林项目。同时，在定边、靖边、横山三县设立分场，在各有关乡镇建立基层分场，实行户、村、镇、县、总场五级林场建制，并鼓励支持发展100-10000亩的规模性股份制等多种经济形式并存的家庭林场、村集体林场、合作社和企业承包林场，夯实白于山区生态治理工作组织机构。二是改革造林机制。科学合理的将退耕地、闲置地、荒地进行规划整合，由当地政府负责组织镇、村、合作社、企业、农户承包造林，林业部门负责技术服务，其中经济林实行补贴或定单造林制度，生态林实行工程造林制度。三年造林合格后，按照谁的区域谁管护的原则，将林地交由原土地所有者进行为期五年的抚育管理，期间按标准发放抚育管理费，让群众在抚育管护中得到实惠。抚育管理到期后，将达到保存合格的林地转为公益林，按标准发放公益林补助，逐步将区域内的农民转为护林员或林业产业工人，拓宽农民增收渠道，并确保造林保存率。

三是健全管护机制。白于山区的地理位置决定了林业在生态环境建设中的主导位置。森林资源具有生产周期长、易破坏、难恢复的特点。要建立健全乡有站、村有队管护体系，每个乡镇（街道、便民服务中心）建立生态管护站、配备生态协管员，强化林草资源管护，或委托专业林草资源管护公司进行管护。建议政府增加森林防火防虫经费投入，逐步利用现代化电子巡护手段管理林地。

（六）完善目标考核。一是实行各级党委政府对生态建设任期目标责任制。任期内，不仅要保证现有林草面积不减少，还要完成区域内规划提高的林草生产任务，否则予以问责。特别是对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否调离、提拔或者退休，都必须严肃追责，切实把生态治理责任担在各级党委政府领导的肩上。二是结合实际建立我市生态修复治理考核和问责管理办法，采取年度评价和三至五年考核相结合的方式，既监测评价每年的绿色发展进展成效，也综合考核生态文明建设阶段效果，坚持奖惩并举，引导各级党委政府长远谋划、系统推进白于山区生态建设长足发展。

（市政协环资委）