按照《政协榆林市委员会2021年度协商计划安排》，市政协人口资源环境委员会在8月下旬，组织部分市政协委员及相关部门负责人，赴神木市、府谷县就我市煤矿矿山生态环境治理修复情况进行专题视察，现将视察情况报告如下。

一、基本情况

全市煤炭预测资源量2800亿吨，探明储量1490亿吨，占全省已探明量的86.2%，涉煤面积约23532平方公里，占全市国土面积的54%，矿区总面积为14573平方公里，占全市总土地面积的33.44%。经调查，截止2019年底，榆林市煤炭采空区面积1149平方公里，占比达全省的70%以上，按年采5亿吨计，年均新增采空塌陷区约100平方公里；目前采煤沉陷区896个、面积700多平方公里，煤矿采空塌陷区影响地表耕地面积16.15万亩。

（一）规划引领，科学合理制定生态保护修复目标

一是2020年，我市出台了《榆林市矿区生态保护工作实施方案》和《矿区生态保护修复示范点建设管理暂行办法》，确定了矿区生态保护修复的方针和原则。二是正在编制《榆林市国土空间规划》和《榆林市国土空间生态修复规划》。《榆林市国土空间生态修复规划》编制的重点内容，就是矿区生态治理和修复，就是注重矿区生态要素的系统性、整体性和生态问题的关键，坚持整体保护，系统修复和综合治理，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持山水林田湖草沙综合治理。三是完成了《榆林市矿区生态保护修复规划（2020-2025）》初稿，该规划是《榆林市国土空间生态修复规划》的专项规划，对煤矿矿区的生态保护修复工作进行了详细的规划。

（二）用活基金，积极开展矿区生态保护修复工作

我市每年煤炭产能5亿多吨，每年新增采空区约100平方公里，面对严峻的矿区生态环境形势，各级资源规划部门督促矿山企业积极组织开展矿区生态修复工作，持续推进矿区生态修复，取得了一定的成果、积累了一定的经验。 一是建立矿山环境治理恢复与土地复垦基金收缴制度，强化矿山生态保护修复责任主体和资金保障。按照《陕西省矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金管理办法》要求，我市累计计提基金约91.8亿元。二是近年来，针对矿区各类生态环境治理工作进行了有效部署，积极推动生产企业编制矿山环境治理恢复与土地复垦方案，积极使用矿山环境治理恢复与土地复垦基金，企业落实治理责任，目前全市共使用基金28亿元，几年来700多平方公里的采空塌陷区，累计治理了560多平方公里。三是积极探索了矿区开发式治理和综合治理的模式。如陕西有色榆林煤业有限公司杭来湾煤矿利用采煤塌陷区修复后的土地建设蔬菜大棚基地，神华能源股份有限公司哈拉沟煤矿在治理恢复后的采煤塌陷区基础上建设矿山生态公园，榆阳区方家畔煤矿利用露天开采区建设 6700 亩高标准农田等模式，均已取得良好的经济、生态和社会效益。府谷县三道沟煤矿结合全域规划助力乡村振兴投资4000万元将西窑沟村采煤沉陷区按照“山水林田湖草沙”进行了综合治理和系统修复。

（三）争取资金，全面推进历史遗留矿山生态修复

通过积极争取中省资金，府谷县沿黄地区天桥废弃矿山生态修复项目投资1200万元，绩效面积60公顷，现已完工，并通过省级验收。神木市大保当镇高海畔村废弃露天矿山治理项目投资2500万元，绩效面积151.55公顷。目前该项目招标工作已完成，预计年底完成主体工程。申报了陕西省神木市大柳塔试验区废弃矿山治理项目，投资5516.47万元，绩效面积187.92公顷，目前已通过省国土部门审查。

二、存在问题

（一）矿山生态恢复治理相对滞后。一是旧的煤矿地质生态环境问题还没有得到有效治理，而新的采空塌陷区和煤层火烧区仍在不断发生，特别是历史遗留废弃矿山欠账多，需要资金量大，修复理念较为单一，“十四五”实现历史遗留废弃矿山问题清零的任务任然任重道远。二是神木市和府谷县的采煤沉陷区和煤层火烧区综合治理项目，在实施过程中加重了环境污染。三是采矿用地挤占破坏了大量生态用地，且难以恢复。

（二）各部门齐抓共管的格局尚未形成。矿区生态保护和恢复存在发改、自然资源和规划、生态环境、水利、林草、农业农村等部门多头管理。自然资源和规划部门更多的关注矿山地质环境恢复治理和土地复垦等；生态环境部门更多关注环境影响评价、排污收费、生态补偿等；水利部门更多关注保持水土、防治水土流失；林草部门更多关注造林绿化。各管一行，矿山生态环境治理保护没有得到统筹考虑，资金、技术、人才未形成合力，目前还没有形成政府的统一领导，自然资源和规划部门的牵头作用还没有有效体现，

（三）生态补偿与环境监管机制有待完善。煤矿矿区环境监管不严，未开展保水采煤，资源超采弃采、超采地下水、绿色循环生产工艺水平低、污染物偷排等问题未得到有效的监管，体制机制不健全，导致累积的生态环境问题越来越多，政府和工矿企业治理的成本也越来越高。

（四）环保绩效考核与损害责任追究制度还不够健全。煤矿生产造成的生态环境损害目前没有付出应有的成本和生态补偿，生态环境保护工作政绩考核缺少规范条例，考核内容目标不明确。

（五）政策支持与配套措施还不够配套。鼓励探索创新的政策制度和投入严重不足，引导煤矿绿色发展的财政金融政策不配套。我市对绿色产业基础技术、前沿技术和共性技术的研发支持力度不足，资金投入不足，支持煤矿绿色发展的金融产业尚不成熟。

三、对策建议

（一）科学编制好国土空间规划和国土空间生态修复规划。一是要建立以国土空间规划为统领，以国土空间生态修复规划和矿区或矿山专项规划以及详细规划为支撑的空间规划体系，把山水林田湖草沙和地下的开采空间作为统一立体的生态整体进行规划。二是要坚持生态和绿化优先，严禁生产、生活空间挤占生态空间。三是要合理划定生态用地、耕地和建设用地的比例关系，为矿山生态环境留出足够的治理保护和发展空间。四是要加强生态环境整体保护、系统修复和综合治理工作，坚持山水林田湖草沙综合治理。

（二）建立政府主导综合治理的管理体制。在现行的法制环境下，发改、自然资源和规划、生态环境、林草、水利、能源、财政等多个部门的矿山生态环境治理保护职责，必须由政府强有力的统一领导、组织和协调，实施综合治理。

（三）探索符合我市实际的生态环境治理保护方式。一是对于采空区，通过地面注浆支护的方式，防止大面积悬顶造成采空区塌陷，保护地表生态环境。二是对于采空塌陷区和煤层火烧区，要积极争取政策支持，并参照矿山地质环境保护与土地复垦方案和矿山生态环境保护方案等的编写规范，编制矿山生态环境治理保护方案，用对环境影响最小的方式进行地质生态环境治理。三是对于矿权灭失的煤矿，要在政府的主导下，根据矿山现状，进行地质生态环境治理。四是积极探索矿山复绿治理和发展林业经济的可行途径。根据榆林市绿化办的研究，对于煤矿采空区的复绿治理，重点发展草产业，在自然恢复植被的基础上，人工种植紫花苜蓿、沙打旺、牛筋草、草木犀、杂交狼尾草等牧草，建设成矿区草场，可以发展畜牧业。对于煤矿采空塌陷区的复绿治理，参照“近自然”“稀疏林”造林模式进行绿化。在宜林沙地中栽植樟子松，搭配紫穗槐、沙棘、沙柳、花棒、踏榔等，撒播沙打旺；黄土地栽植油松、侧柏，搭配紫穗槐、柠条，种植紫花苜蓿。对塌陷区黄土侵蚀沟的复绿治理，采取侵蚀沟控制综合治理模式，采取“截流沟+植物篱+土谷坊”治理模式，建设水土保持林。对采空塌陷区耕地的复绿治理，进行复垦整理，恢复土地肥力，结合退耕还林工程，栽植抗旱较好的文冠果、大扁杏、核桃、蛋白桑等经济林，并发展林下经济，种植中药材，增加农民收入，实现生态、经济双赢。对露天煤矿的复绿治理，以回填复垦为基础，对露天煤矿弃场和矸石山进行土壤改良，建设日光温室，开展大棚经济林种植，食用菌栽培、中药材种植等立体种植，打造经济林采摘园，并在农田四周建设农田防护林网，栽植油松、樟子松、旱柳、新疆杨、河北杨、垂柳、刺槐、榆树等乔木。在回填复垦后，种植紫花苜蓿、沙打旺、香豌豆等牧草，建成草场，开展养殖，并对四周进行乔灌草相结合的绿化美化。制定优惠政策，鼓励企业农户发展种养加，打造集生态恢复、现代农业、生态旅游为一体的农林生态园。五是建设矿山博物馆和矿山公园。针对矿权灭失的煤矿，选择基础条件好，交通便利，设施保存完整的废弃矿井，加固地下坑道、修复原貌、收集原有设备、整理档案资料，建设矿区博物馆。结合矿山景观绿化，高标准、高质量打造集参观旅游、科普教育、休闲娱乐一体的矿山露天公园、地下井田公园、火烧遗迹公园和塌陷区公园。

（四）建立可持续矿山生态环境治理保护机制。一是建立矿山生态环境治理保护长效机制。从源头管控做起，严格落实煤矿的矿山生态环境治理保护主体责任；加强新建矿山的准入管理，强化生产矿山生态环境治理保护的监督管理，严格矿山闭坑报告的审查和报批制度；建立矿业权退出机制，凡是在生态保护红线内的煤矿，一律退出。二是建立矿山生态环境治理保护补偿机制。特别要建立起矿区群众生产生活的补偿机制。建议在市级层面出台地方性的法规规定，制定对群众房屋及其附属设施损害、土地污染破坏损毁、道路破坏、水源污染破坏、青苗林木损失和群众搬迁的补偿标准和补偿办法，以满足矿区群众生产生活需要，提高矿区群众生产生活水平。三是建立矿山生态环境治理保护筹资机制。统筹各相关部门的矿山地质生态环境治理保护经费，在市级层面制定出台统一的使用办法和标准；市县两级设立“矿山生态环境治理保护基金”，专款专用；按照“谁治理，谁受益”的原则和“社会参与、市场化运作和开发式治理”的要求，积极筹措和引导社会资金参与矿山生态环境治理保护工作。

（五）大力开展绿色矿山建设。一是加大绿色矿山建设力度。建立、健全和完善分级、分地域的绿色矿山建设标准，完善政策措施，在矿产资源开发全过程中，通过综合治理，实施科学有序开采，对矿区及周边生态环境扰动控制在可控范围内，实现矿区环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、管理信息数字化和矿区社区和谐化。二是建设绿色矿业发展示范区。以绿色矿山建设为基础，加大矿产资源管理制度改革创新力度，着力发挥政府引导作用，推动技术创新、管理创新和制度创新，集中连片、协调推进、整体推动全域绿色矿山建设。区内大中型矿山建设达到绿色矿山建设要求和标准，全面完成转型升级；小型矿山按照绿色矿山建设要求规范管理，做到布局合理、绿色开采。

（六）建立切实可靠的保障措施。矿山生态环境治理保护要建立在严格的执法和可靠的政策、资金、制度保障上。在组织保证上，要坚持政府领导；在顶层设计上，要坚持规划管控；在目标监管上，要坚持监测评价；在具体推进上，要坚持项目落实。同时，要依靠科技进步，提高保护与治理水平，通过宣传教育，提高保护意识。

（七）促进生态保护修复与乡村振兴一体化发展。乡村振兴，就是要生产发展、生活富裕、生态美好。而这一切的前提，就是建立在生态的美好上。总书记讲的“绿水青山就是金山银山”，从矿山地质环境保护、土地复垦以及生态修复，到矿区生态治理，目的是治理生态。由于煤矿集中连片分布，所以有必要从单个煤矿的基金使用和生态治理进一步考虑和谋划多个煤矿的基金的集中、统一使用和生态治理问题，以期形成整体效应。如果把这种整体效应产业化，而且按照生态的要求和标准布置产业，这就是生态产业化。产业生提花了。就是说，矿山地质环境保护、土地复垦和生态修复的目的是“绿水青山”，如果我们把它做成一个产业，那它就是“金山银山”，这样，“绿水青山就是金山银山”了。现在要把生态产业化、产业生态化与乡村振兴联系在一起，一体化发展，走出一条“全域整治、基金投入、生态治理、土地增效、产业发展”的路子。

（市政协环资委）