窦新宇

榆林地处黄土高原和蒙古高原接壤带，历史时期多属边疆，农牧交错，民族融合。明代榆林为“九边重镇”之一，军事地位突出。目前，关于明代榆林的研究涉及多个学科领域，如历史学、考古学、历史地理学、商业地理学、建筑学等。不同视角下，明代榆林社会风貌也愈加清晰。笔者不揣浅陋，试图站在明代榆林行政区划变迁的角度，窥探明代榆林政治、经济、文化的变迁，进而对明代榆林社会进程有更深入的了解。本文研究地理范围以明代榆林卫、绥德州、葭州所辖地域为研究范围，错讹之处，请方家指正。

一、明代榆林行政区划设置

明代为加强中央集权，防止地方割据，实行“三司分治”的政区管理体制，由都指挥使司（简称都司）、布政使司（简称布政司）、按察使司（简称按察司）分掌地方军事、行政、监察之权。都司为明代军事系统，分为两个层面：行政系统和作战指挥系统。军事行政系统即卫所制度，其组织关系为：五军都督府（都督）——都司（都指挥使）——卫（指挥使）——千户所（千户）——百户所（百户），每卫约5600人，驻屯戍守。个别战略要地设守御千户所，由都司直属或为卫下二级所。作战各级组织系统，设总兵、副总兵、参将等，北方边境地带在城、堡、寨、关口等需要长期驻守的战略要冲设有相对固定的作战指挥机构。布政司即由府、州、县组成的地方行政管理系统。按察司是中央监察机关都察院在地方设立分支机构，其下的分巡道、兵备道为监察区划，对地方官员实行监督。

按照不同管理系统性质，明代榆林区划及设立时间统计如下：

军事卫所：延安卫（洪武二年1369年）、绥德卫（洪武二年1369年）、榆林卫（成化六年1470年）、靖边守御千户所（隆庆元年1567年）、镇羌守御千户所（成化六年1470年）、安边守御千户所（成化六年1470年）。

行政区划：延安府（洪武二年1369年），领三州十六县,榆林一带设有保安县、安定县、绥德州（领米脂县、清涧县）、葭州（领吴堡县、神木县、府谷县）。

监察区划：榆林兵备道（最早任职记载为成化三年1467年）、神木兵备道(隆庆五年1571年)、靖边兵备道(天顺中置1457年—1464年)。

（资料来源：《延绥镇志》、《中国行政区划通史·明代卷》）

明初，榆林由绥德州、葭州、绥德卫管辖。明洪武二年（1369年）陕北地区设立地方行政机构延安府，领三州十六县。榆林腹里一带分属保安县、安定县、绥德州（领米脂、清涧）、葭州（领吴堡、神木、府谷）管辖。明初陕北河套地区驱逐元残余势力后，并未设立行政机构，“分拨绥德卫千户刘宠屯治”，黄河以南，腹里州县以北地区由军事卫所管辖，并“设榆林庄等十八寨，屯兵戍之”。

明中后期，榆林由延绥镇和延安府管辖。正统元年至十年（1436——1445年）之间以军事职能为主的延绥镇逐步形成。景泰元年（1450年）设立延绥巡抚,成化六年（1470年）榆林卫成立，成化九年（1473年）巡抚余子俊将延绥镇由绥德移治榆林。这一时期，边疆防区细化为东、中、西三路防守体制，并在榆林、神木、靖边设中、东、西三路兵备道，“三路兵备道皆按察司之贰也”，即三路兵备道属于按察司二级机构。

二、明代榆林行政区划的沿革

明代边疆地区地广人稀，设立的府州县较少，管理多以军事卫所为主。依照军事卫所管辖范围大体可以分为三类，即实土、虚土和介于两者之间的准实土。实土卫所，即卫所管辖区域内无府州县的设置，军事、民政均由卫所管理。虚土卫所，即军事卫所单位与府州县治所均在同一治所内，且管辖范围与府州县基本相同，军事、民政分别由军事卫所和行政单位管理。明代初期，元残余势力北逃后，明边疆防线控制在黄河以北。明初军事实力强盛，河套地区防务由东胜诸卫承担，榆林南部腹里设有府州县，北部河套地区由绥德卫下千户所管辖，辖区内以规模较小的军事堡寨为防御主体，个别重要的堡寨则由内地定期调拨一定数量的军队轮流屯扎戍守。由此可见，这一时期榆林区域内管理军事、行政单位级别相对较低，大片区域由治所设在绥德州的“准实土”卫所绥德卫管理。

明中后期，河套地区军事压力不断增大，榆林地区相继设立延绥镇、榆林卫、靖边守御千户所、镇羌守御千户所、安边守御千户所等。为了进一步加强防御，由时任延绥巡抚余子俊主持构建完善了以三十六营堡为核心的边墙防御体系。延绥镇也形成以榆林卫为主，绥德卫、延安卫、庆阳卫为支撑的防区层级体系。榆林卫各营堡内设有总兵、副总兵、参将等各级作战指挥机构，具备一定的独立作战指挥能力。在防区细化过程中，延绥镇划分为榆林、神木、靖边三路监察区，中路辖绥德、米脂、清涧三州县及中路十个营堡；东路辖葭州、神木、府谷吴堡三县东路诸营堡及黄河以西沿河州县；西路辖西路营堡，安定、保安、安塞三县，兼理盐政。最终，榆林地区形成了以延绥镇和延安府为主的军事、行政单位相互交错的地方管理架构。

总体来看，明代榆林行政管理单位并未有较大的变化，军事管理体系不断完善，单位等级不断提升，同时设立了相应的监察区。在行政管理体系中，榆林始终由延安府下的州县管理，并未有新的行政区划，至成化中期，为便于管理在延绥镇城榆林设有布政分司。军事管理体系中，明初榆林由绥德卫下千户所管理，至中后期先后设立延绥镇、榆林卫、守御千户所等，军事单位等级提升，边防主要承担者也由“准实土”卫所绥德卫转变为新设立的“实土”卫所榆林卫。榆林、神木、靖边三路兵备道负责辖区屯田、水利、运输、城堡建设、粮秣供给、诉讼等行政事务，由延绥巡抚直接管辖，实现区域内军事、行政管理的进一步整合。

三、明代影响榆林行政区划因素

纵观明代，自迁都北京后，明朝在构建北方边疆防线过程中倾注了大量的国力。明初，明军战斗力相对较强，永乐皇帝五征漠北，主动出击，以攻代守；“土木堡之变”（1449年）后，明军损失惨重边防松动，蒙古部落开始不断南侵，明朝军事控制范围不断向南收缩，至此，明朝北疆边防由主动防御转变为被动防守。榆林地处边疆，军事原因成为影响地方行政区划的最直接因素，同时，也受到其他因素的影响。

（一）军事因素  明代卫所制度，源于中国古代“寓兵于农”的军事思想，通过固定屯田和守军的比例，实现驻军的自给自足，卫所的主要职能也以聚集粮草和组织兵源为主。明初，榆林地广人稀大部分地区由绥德卫管辖，屯田以腹里州县为主，在州县以北埋设“界石”，禁止居民越界屯垦。同时，在“界石”以北设榆林庄等十八寨为屯守防线，个别重要堡寨定期派遣内地军队轮流戍守，如神木堡。早在北宋时期，宋夏两国在麟州至横山山脉一线展开拉锯，并在这一区域内修筑大量堡寨，相互争夺，堡寨分布呈现出犬牙交错之势。明初榆林堡寨主要分布在黄土高原与蒙古高原接壤地带，以少数堡寨控制大片区域，在内地州县与蒙古部落间形成了较大的战略缓冲区。因此，与宋夏时期陕北境内堡寨攻防体系不同，明初设立的军事堡寨防线整体位于宋夏防线北部，堡寨数量少，分布广。至明中后期，榆林构建的以三十六营堡为核心的边疆防御体系中，部分营堡也由宋夏时期堡寨拓建而成。

随着明朝边疆防线收缩，东胜诸卫内撤，河套地区逐步暴露在蒙古部落兵锋之下，至正统年间，蒙古部落开始不断南下侵扰，陕北地区防御压力明显增大。这一背景下，具备都司职能的延绥镇逐步形成，成为脱离陕西都司独立承担河套地区防御的“准政区”。景泰元年（1450年），自陕西巡抚析置延绥巡抚，辖延安、庆阳二府。至成化年间（1464年——1487年），蒙古毛里孩、阿罗出、癿加思兰等部落长期盘踞驻牧河套，多次突破边疆防线侵扰内地，成为明代边防大患。为阻隔蒙古部落南下，从正统年间至成化年间，榆林境内先后修筑三十五个营堡，并在成化年间开始构建由“大边”“二边”两道防线组成的边墙防线。成化六年（1470年）设榆林卫统辖沿线各营堡，成为边墙防御体系的主要承担者。同时，为了进一步加强榆林卫防御，在个别营堡内设立守御千户所，如靖边、安边、镇羌，其中，靖边守御千户所隶属于延安卫，安边守御千户由庆阳卫管辖，镇羌守御千户所为榆林卫下二级所，在防区划定过程中，各个军事单位管辖范围相互交错。这一时期，榆林地区战略防御重心较明初整体前移，防御范围向外拓展，在内地与蒙古部落之间也形成了以“大边”为界限的边疆线。

由此可见，为应对日益加大的边防军事压力，明朝在榆林境内开始大量修筑营堡，构建边墙防御体系，并先后增设延绥镇、榆林卫、守御千户所、兵备道等军事、监察单位，进一步整合防区内的军事、行政、经济管理。

（二）政治因素  以“土木堡之变”为分水岭，明前期依靠中央军强大的军事实力，采取积极进攻的方式，使蒙古部落活动范围收缩至黄河以北，明在河套地区仅有小规模驻军。至中后期，明军野外作战能力下降，蒙古部落南下侵扰，为加强边疆防御，在辽东、蓟州、宣府、大同、太原、延绥、宁夏、固原、甘肃一线形成“九边重镇”，延绥镇除本镇边防军外，还由中央轮流派军戍守。“土木堡之变”后，明中央军损失殆尽，边防开始主要依靠边军。同时，为进一步加强中央集权，更好的处理中央与地方的关系，督抚制度也不断成熟，景泰元年（1450年）设立延绥巡抚。“天顺初，虏入据河套，势益张，乃就榆林建都察院，命徐公瑄为右副都御史，身临边制之。改参赞为巡抚，去绥德而驻节榆城，于内地则间一历焉。自是专以都御史为之矣，兼以武臣有都督之设，镇守有内臣之设，榆林亦始以镇名矣。”巡抚主要职责为，赞理军务，专司兵马举劾事等，以民事为主，兼理军务，权力在三司之上。总兵为地方最高军事长官，统辖全镇军马，负责辖区防御、战时指挥等。延绥镇形成了由文官、武将、太监共同节制的镇守制。

成化初年，针对河套问题，明内部提出“搜套”和“修墙”两种解决方案。兵部系统官员认为，应当以榆林构建的营堡体系为依托步步为营，进行大规模“搜套”行动，将蒙古部落驱赶至黄河以北，收复并充实河套，依黄河河险而 守。户部系统官员则认为，陕北地方同内地交通不便，经济体系脆弱，“搜套”行动耗费巨大造成财政亏空，应当修筑边墙、堡寨、墩台构建榆林边墙前沿防御体系。成化七年（1471年），宪宗皇帝“命吏部侍郎叶盛往延绥议河套事宜”，叶盛回奏称：“搜河套、复东胜，此事皆事势所难。惟增兵守险，可谓远图，宜令守臣铲削边墙、增筑城堡，收新军以实边，选土兵以助守。不但可责近效，亦足为长便也。”听取叶盛奏报后，宪宗同意“修墙”方案，并派遣余子俊任职延绥巡抚。成化八年（1472年），延绥巡抚余子俊大缮营堡、墙堑。成化九年（1473年），由镇守延绥都督王越指挥，同延绥总兵徐宁、游击周玉取得红盐池大捷。可见，针对河套问题，宪宗皇帝虽然更倾向于“修墙”方案，但仍采取军事行动，实行“搜套”意图收复河套。从成化至嘉靖年间，明朝多次“议复河套”，经多次“搜套”行动后，因未达到预期战略目标，“议复河套”以失败告终。在此期间外巡文官系统职权范围不断扩大，地方文官系统逐步取代武将系统在地方事务管理中发挥主导作用。巡抚由早期“参赞军务”到后来“赞理军务”，职权范围由军事后勤管理扩大到军事作战指挥。文官系统职权不断扩大，一方面是明军野战能力不断下降，明初朱元璋大肆杀戮功臣后，军中无将，至中后期，明边防军中也缺乏出色军事将领，另一方面是明代文官集团与宦官集团轮流把控朝局，“以文御武”更加有利于加强中央集权。

因此，在多方力量博弈之下，明代为加强边防，最终形成延绥镇这一“准政区”，其管辖范围也因众多文武官员的相互制约而不断调整，延绥巡抚也成为了集榆林地方军事、行政、监察于一身的实际掌权者，最终形成以巡抚为主导的地方管理体制。

（三）个人因素   随着延绥地区军事压力增大，地方官员为保境安民，加快地方发展，强化军事防御。“正统中北虏入套，特敕都督王祯镇守延绥等处始建议筑榆林城及沿边寨、堡、墩台控制之，遂为重地。”正统年间，都督王祯任职延绥时修筑榆林城，沿边修筑堡寨、墩台，加强军事防御。成化年间，巡抚王锐主持下设立榆林卫，余子俊任职延绥巡抚后，增筑营堡、迁移镇城、拓展榆林、兴屯田、整军备、建学校。榆林镇城发展迅速，在较短的时间便成为区域政治、军事、经济、文化中心。可见，在地方任职的官员也对榆林行政区划产生重要影响。

明代随着边疆防线收缩，河套地区成为明朝北疆防线的真空地带，榆林军事地位凸显，随着长城防御体系的不断完善，延绥镇也脱颖而出，成为重要的军事重镇。围绕军事防卫、军事补给，明朝不断调整延绥镇文武官员设置和管辖范围，同时也在榆林修筑了大量堡寨。最终，在榆林境内形成了以三十六营堡为核心的边墙军事防御体系和军事化色彩浓重的城邑体系。以营堡为载体，明代榆林军事、行政、监察建置不断完善，地区管理体制不断健全，个别官员的任职不断推动区域内社会、政治、经济、文化发展，使得榆林区域社会发展走向成熟。同时，因地处蒙汉交界，民族间政治、经济、文化交流频繁，融合发展，使得榆林区域文化特色不断丰富。明代榆林营堡建设及行政区划的设置，为清代榆林府州县管理和行政区划的管理奠定基础，同时，对近现代榆林地区的行政区划也产生深远的影响。