关于我市煤、油、气、盐矿资源开发有关问题建议案

榆林市人民政府：
　　根据年初工作安排，市政协二届六次常委会议题为专题商建设资源节约型、环境友好型社会问题。本着“不调研不协商”的原则，市政协人口资源环境建委员会从3月份开始，组织部分委员和有关专家，会同国土、发改委、煤炭、环保、石化、盐务等部门组成专题调研组，在市政协副主席乔万荣、赵建国的带领下，深入神木、府谷、榆阳、靖边等8县（区）以及神东、榆神等18个中省企业，9个市直部门进行了为期近两个月的实地调研，查阅了大量资料，走访了省、市有关专家，形成了《榆林市煤炭资源开发情况的调研报告》、《榆林市石油、天然气资源开发情况调研报告》、《榆林市盐资源开发情况调研报告》。
　　5月24日至25日，市政协举行二届六次常委会，常委们在认真听取讨论上述三份调研报告的基础上，围绕建设资源节约型、环境友好型问题进行了专题协商，一致认为，建设资源节约型、环境友好型社会对于榆林更具有特殊和至关重要的意义。开发转化矿产资源，推进能源化工基地建设是榆林实现跨越式发展的基本依托。煤、油、气、盐等优势矿产资源的开发带动了地方经济社会的发展，但目前也存在着一些不容忽视的问题。
　　为了充分反映民情、民意、民智，履行参政议政职能，促进资源节约型、环境友好型社会建设，市政协二届六次常委会议决定就《榆林市煤炭资源开发情况的调研报告》中提出的八条建议，《榆林市石油、天然气资源开发情况调研报告》中提出的七条建议，《榆林市盐资源开发情况调研报告》中提出的五条建议，共计二十条作为建议案的内容提交市政府，供决策参考。
　　参阅材料之一：榆林市煤炭资源开发情况的调研报告
　　参阅材料之二：榆林市石油、天然气资源开发情况调研报告
　　参阅材料之三：榆林市盐资源开发情况调研报告

榆林市煤炭资源开发情况的调研报告

　　根据市政协年初工作安排，主席会议决定，市政协环资委于4月份，组织部分委员，会同国土、煤炭、环保、石化、盐务等部门的负责同志及相关专家组成调研组，在市政协副主席乔万荣、赵建国的带领下，深入神木、府谷、榆阳等七县（区）；神东矿区、南梁煤矿、杨伙盘煤矿、榆树湾煤矿、中能煤矿、丈八崖煤矿、市煤炭出口集团、市煤炭运销集团、榆神公司、市集运公司牛家梁集装站等企业；大柳塔、店塔等乡镇进行了实地调查。调研组还先后听取了市国土、煤炭、环保等部门的情况介绍，走访了部分省市专家，查阅了大量资料，并对调研情况进行了认真反复的分析、研究和讨论。现将有关情况报告如下：
一、榆林煤炭资源开发的基本情况
　　榆林是煤炭资源富集区，全市煤炭资源的预测储量为2714亿吨，探明储量为1447.74亿吨，分别占全省的70%和86%，占全国探明储量的12%。探明储量中：普查储量194.98亿吨，详查储量191.04亿吨，且分布有三个不同地质历史时期形成的煤炭资源：
　　①石炭一二叠纪煤田，含煤面积与国土面积相当，探明可采的主要有府谷、吴堡两个矿区，累计探明储量为54.74亿吨，吴堡煤是我国稀有的焦煤和肥煤气煤，将是陕西最大的焦煤基地。
　　②三叠纪煤田，主要分布在子洲、米脂、横山、佳县等地，含煤面积3000多平方公里，储量约5亿多吨，探明资源／储量0.3281亿吨，煤层厚度在1米以下，为开采利用价值不大的薄煤层。
　　③侏罗纪煤田，主要分布在榆、神、府、定、靖、横六县，含煤面积24561平方公里，占国土面积的56%。有5个含煤组，可采煤层14层，单层最大厚度为12.5米，探明资源／储量为1388亿吨，占全市已探明煤炭总量的95.87%。侏罗纪煤是我市的主力煤田，煤质具有特低灰（7—9%）、特低硫（小于0.8%）、特低磷（0.006—0.035%）、中高发热量（6888—8200大卡／千克）的特点，是优质低温干馏、工业气化和动力用煤，是国内少有的理想环保用煤，被誉为“环保煤”、“洁净煤”，可供煤制甲醇、煤制油、水煤浆、活性炭、超纯煤制作、气化和建筑、工业及民用，在国际上有较强的竞争力。
　　我市煤炭储量相当于50个大同矿区、100个抚顺矿区，与俄罗斯的顿巴斯煤田和库兹巴斯煤田、德国的鲁尔煤田、美国的波德河煤田和阿拉契亚煤田、波兰的西里西亚煤田并称世界七大煤田。
80年代初，国家开始对榆林煤田进行大规模的勘探，在毛乌素沙漠南缘包括神、府、榆、横四县的15000平方公里范围内，探明储量1500多亿吨。榆林发现大煤田的消息传出后，震惊了国内外，引起了党中央、国务院的高度重视，胡耀帮、赵紫阳、李鹏、朱 容基等党和国家领导人及十几位部长先后来榆视察，拉开了榆林煤炭开发的序幕。1982年神府第一船原煤装船出海。1983年省政府出台了神府煤田第一份初步规划安排意见。1984年国家煤炭部提出了《关于开展神木煤田前期工作的项目建议书》。1991年国家计委正式批准了《神府东胜矿区一期总体规划》。2000年国家计委批准了《榆神矿区一期总体规划》，我市被确定为国家能源化工基地。目前正在进行榆横矿区总体规划的编制工作。按规划，侏罗纪煤田划分为神府矿区、榆神矿区、榆横矿区和靖边预测区；石炭二叠纪煤田划分为府谷矿区和吴堡矿区。
　　开发初，在党中央“国家修路，群众办矿”方针的指引下，各涉煤县纷纷大办小煤矿，到1997年底，全市中小煤矿已发展到854个，多数是3—6万吨的小煤矿，产量（地方）达到1642万吨。目前地方占有的煤炭资源，主要是那个时期拿到的采矿权。从1998年开始，经过几年的“关井压产”、“整顿小煤矿”，关闭了449个小煤矿。2005年底，全市共有煤矿404个，年设计能力6210万吨，其中：大型（120万吨／年以上）4个，中型（45万吨—90万吨／年）9个，小型（30万吨／年以下）391个（其中：3万吨／年以下的有139个）。小型煤矿占煤矿总数的96.78%。
目前我市已形成了以大柳塔、榆家梁和即将投产的榆树湾煤矿为代表，大中小矿井齐全，国家、地方、个人联合开发的格局。2005年，全市煤炭产量首次突破亿吨大关，达到10610.74万吨（其中神东5029.61万吨），成为仅次于鄂尔多斯市的全国第二个过亿吨的产煤大市（地级市）。煤炭工业产值首次突破百亿元，达到115.56亿元,占全市总产值的35%。煤炭行业提供的税收212548万元，占财政总收入的31.7%,煤炭工业已成为全市的龙头骨干财源。以煤炭为主的资源开发带动了交通运输、电力、通讯、建筑、建材、旅游、餐饮等行业的发展，使榆林成为西部乃至全国最有活力的地区之一,经济社会发展步入了快速发展时期。
二、煤炭资源开发中存在的主要问题及其原因
　　二十多年的煤炭资源开发，使我市呈现了两个十分显著的特点：一是经济的快速发展和社会的进步；二是各种矛盾凸现。这些矛盾既有历史的原因，也有现实的问题；有客观的因素，也有主观的问题；有体制的弊病，也有管理的问题。主要有：
　　1、我市地方资源量占有不足，后续发展困难。我市境内现有404个（有采矿许可证）生产煤矿，占有煤炭资源储量为896415.6万吨，占我市探明储量的6.11%。神东公司所属6个（不包括前石畔、瓷窑湾未审煤矿）、陕北矿业局2个重点煤矿占有储量418951.5万吨，占我市探明储量的2.89%；中外合资煤矿1个，占有储量为12228万吨，占我市探明储量的0.08%；我市国有煤矿22个，集体及私营煤矿364个，共计386个（六证齐全），总储量为465236.1万吨，占我市探明储量的3.21%。截至2005年底，我市地方生产矿井剩余储量为246000万吨，按目前的产量和回采率计算，将不足开采10年。
　　目前，全市矿区已进行探矿权登记的井田项目有45个，勘探面积5920.71平方公里，其中我市地方企业登记探矿权的井田有6个，勘探面积315.4平方公里,勘探项目、勘探面积分别占13.33 %、5.3%。
　　2、资源浪费严重，超强度开采、超能力生产现象普遍。首先是资源消耗高。以2005年为例，我市规模以上工业每万元GDP消耗标煤7.4吨，是全国平均水平的2.7倍。其次是回采率低，国家《煤炭工业技术规范》中规定煤矿的采区回采率厚煤层不应小于75 %、中厚煤层不应小于80%、薄煤层不应小于85%。我市煤矿采区回采率平均为：厚煤层58.51%、中厚煤层62.79%、薄煤层68.23%。2005年6月下旬，全国煤炭回采率专项检查工作中，对我市404个煤矿进行了调查，除大柳塔矿外，其余煤矿采区回采率全部不合格。按2005年产量计算，浪费煤炭1700多万吨，相当于府谷县全年产量还多。三是受利益的驱动，不少煤矿采易弃难，采肥弃瘦，超设计能力开采。 以2005年为例，全市煤矿设计能力6210万吨／年，超规模生产4400.74万吨，超产70.86%。大柳塔煤矿设计600万吨／年，活鸡兔煤矿设计500万吨／年，去年两矿实际产煤2200万吨，原设计服务年限108年，现为37年。榆家梁煤矿设计500万吨／年，去年产煤1500万吨，原设计服务年限34年，现为11年。不少民营小煤矿，设计6万吨／年，实际产量为20万吨。四是越界开采的现象也时有发生，仅被处罚的就有10多处。五是无证开采，滥采抢挖的现象也较为严重，地方政府花很大精力打“护矿保卫战”。神府矿区原本规划可开采200年，现可能只有100年、50年或更短。
　　3、资源利用率低。我市现有兰炭企业294户，年生产兰炭2220万吨，焦油202万吨。据调查，这些兰炭企业设计煤、焦产出比例为1.65：1，而实际上生产耗煤超10%左右。筛分的煤粉基本被弃掉，煤气全部外排，焦油回收率只能达到70—80%。按全市兰炭产量测算，每年约损失焦油20多万吨、煤气15亿方、煤炭80多万吨，直接经济损失约6亿多元。另外煤矸石利用率不到20%，粉煤灰利用率只有48%左右。
　　4、“三个转化”起步艰难，“原煤外销”一业独大的不合理产业结构基本没有改变。“十五”期间，我市共开工建设煤炭转化项目25个，其中电力20个，装机容量共计422万千瓦，煤化工项目4个，总投资191341万元。截至2005年底完成投资161615万元，已建成发电的煤转电项目有12个，甲醇项目1个，发电432724万度，生产甲醇20万吨，生产兰炭700万吨，共可转化煤炭1330.16万吨，占2005年煤炭产量的12.5％。  2005年地方煤矿外运原煤3300万吨（其中铁路1100万吨、公路2200万吨），占地方总产量的60％。神东产煤全部铁路外运。
　　5、对煤炭资源的掠夺式开采和高耗能、高污染企业的大量存在，使矿区环境日益恶化。主要表现在：
　　①采空区塌陷问题令人担忧。据神木县的统计资料显示，全县煤炭开采形成的采空区面积达99.12平方公里，其中已塌陷面积达44平方公里，造成856户,3285人，787间房屋,284亩水地,280亩旱地，36549亩林草地受灾。仅神东公司的大柳塔、活鸡兔、榆家梁三个煤矿塌陷面积为40.9平方公里，皆属中大型塌陷规模。主要表现为部分地区地表下沉0.8—2米，房屋损坏，道路变形，岩层错落。2005年底全市已有采空区面积约320平方公里。从理论上讲1014.5平方公里矿区范围终将成为采空区，若干年后这些地区很可能成为塌陷区。
　　②“三废”污染问题十分突出。我市现有电石、铁合金、兰炭生产企业465户。这些企业的废气大多是直接排放，造成空气污染。现仅有的大柳塔监测资料显示，大柳塔镇大气中的二氧化氮物、总悬浮颗粒、二氧化硫三项主要污染指标，分别是煤田开发前的4倍、17倍和24倍。总悬浮微粒日均浓度超过国家二级标准的58倍。锦界工业园区煤制甲醇企业氨氮超标8.2倍、COD超标3.5倍、总悬浮物超标3.4倍。工业废液、废渣的渗漏和直接排放直接影响到群众的生活用水和农业用水。内蒙古境内的补连塔、马家塔、上湾煤矿和神木县境内的大柳塔、榆家梁等大矿的井下废水，均直接排入窟野河，导致了下游水质的污染。2004年神木县城因水源污染而两次停水，造成十几万人断水十多天。锦界工业园区的聚氯乙烯企业，生活废水未经任何处理直接排放，生产废水经过简单中和后外排，导致PH值达2.16，呈强酸性，悬浮物超标4.3倍。
　　③地下水遭到严重破坏。现有资料显示，全市地表水资源量为25.13亿立方米，地下水资源量为21.47亿立方米，扣除地表水与地下水的重复量14.31亿立方米，全市水资源总量只有32.29亿立方米，人均拥有水量979立方米，分别仅占全省及全国人均占有水量的65.9%和43%，属联合国教科文卫组织认定的重度缺水地区。地下资源的大量开采，地表水、地下水大面积渗漏，导致不少井泉下漏、淤坝干涸、树林枯死、矿区不少地方发生水荒。神木县已有数十条河流地表径流断流，20多个泉眼干枯，窟野河全年三分之二时间断流变成季节河。中鸡镇束鸡河村的三座大型水库、18口水井干枯，当地村民被迫到十几里外买水吃。大柳塔母河沟村、双沟村当初水流量分别为0.5m3／s、0.03m3／s，现已断水，200多亩水地全部弃耕，300多亩果树枯死，几条大沟里十几年的杨树全部死亡，每户年收入减少1万多元。沙沟峁村原本用渗水建了电站，因水源渗漏，不仅发不了电，300多亩水地旱作。由于水资源的破坏，仅神木县就有7平方公里土地沙化。
　　6、安全隐患增多。2000年以来，地方煤矿生产百万吨的死亡率分别为4.73%、1.72%、1.23%、1.17%、0.81%、0.90%，呈下降趋势。但由于地方煤矿大部分是房柱式采煤，随着顶板悬空面积不断扩大，势将引起大面积的顶板来压、垮落，给矿井造成毁灭性灾难，其后果不堪设想，但目前还无有效的防治办法。
　　7、中省企业、地方政府、地方企业和群众的矛盾日益突出。主要表现在：
　　①在资源占有上，中省企业有明显优势，地方企业无法与之竞争。我市有不少煤、油、气、盐资源重叠共存的地区，长庆已登记了油气探矿权，地方企业要开采煤、盐，必须经其签字同意。如红柳林煤矿井田26亿吨储量，天然气就压了17亿吨，30年后才有可能开采。神华弃而不采的煤炭资源，地方企业要开采，也必须经神华同意。地方政府对类似问题毫无办法。
　　②税费政策不合理，地方损失太大。榆林作为一个重量级的能源输出型地区，仅2005年就为国家贡献的能源价值超过620亿元，而地方财政收入仅为23.8亿元，反差太大。目前我市境内煤炭生产企业资源税费构成主要有7种税、7种费。增值税中、省、市、县分配比例为75%、7.5%、7.5%、10%，企业所得税中、省、市、县分配比例为60%、20%、10%、10%。市县分配比例仅占17.5%、20%。财政增收的大部分被中省集中，2004年比1994年上划“两税”增长了14.6倍，而返还仅增加了2.3倍。资源税的计征依据是按销售量或自用量确定的，而不是按储量来确定，既流失了税源，又助长了掠夺式开采。神华公司按本公司自定的内部调拨价为计征基数，车板价为 90.68元／吨；本地企业车板价为280元／吨。我市的煤炭品质在全国也是最好的，而资源税额标准却是全国最低的，吨煤仅为3.2元，而河南吨煤为4元，山东吨煤为3.6元。中央企业在我市开发煤、气、油、盐资源，而在总部所在地北京市、西安市纳税，只有神华从2005年开始在我市纳税。中央企业不执行省以下政府的收费项目，导致了现代化大型煤矿的贡献还比不上装备落后的小煤矿的贡献。每生产1吨煤，地方煤矿（以神木为例），块煤缴税费63.2 元,混煤54.05元；神华98至2004年吨煤负税28.73元,2005年吨煤负税45.11元。
　　③地方的正当利益没有保障。按国家计委（1991）国计发226号文件规定，神朔线铁路运力，我市应占13.1%。2005年神朔线发运煤炭约1.1亿吨，我市运出372.18万吨，占3.38%。榆林人民为神华的发展做出了很大牺牲。神华共征土地3万亩左右，每亩水地1980元，山地500元，铁路用地每亩3000元（包括地面附属物）。铁路通车已十几年了，榆林人进北京还乘不上直通车，必须绕几百公里经呼市进京。去年神华甚至连大同至神木北站的通勤车也停运好几个月，引起群众强烈不满。榆林市人民政府[榆政发（2001）105号]文件赋予榆神公司在神延铁路统一经营的职责。从2005年开始，有陕北矿业集团、中能煤田公司、西安新兴公司、陕秦公司等6家自立户头发煤。2005年神延铁路共发运煤炭390万吨，榆神公司发煤290万吨；2006年神延铁路计划410万吨，榆神公司120万吨重点计划，呈下降趋势。铁路运力的安排上，市上企业特别是国有企业处于弱势。我市煤炭运销统一经营的局面已被打破。我市煤炭运销企业至今没有独立的订货资格。
　　④地企矛盾突出。地方煤矿工人大部分是本地民工，年收入达2万元左右，可维持一个家庭生活。仅大柳塔39个煤矿和园区就安排了8000多人，开发初神华与地方签协议安排800—900人在神东矿区就业，实际只安排了280多人，未安排的按每人补助2—3万元了结，引发群众上访。店塔镇地方煤矿对解决环境、学校建设、学生上学、群众用煤、贫困户的生活、就业等问题都给予了很大支持，企业和群众矛盾较少。中央企业基本不考虑此类问题，地企关系紧张，纠纷不断。

　　8、收入分配不公，各种矛盾凸现。
　　①南北差距加大。2005年，南部六县经济总量仅占全市的9.7%，神木县的GDP、财政收入、地方财政收入分别是吴堡县的26.7倍、120倍、85 倍。
　　②城乡居民和农民纯收入增长缓慢，形成市“富”民穷。2005年我市财政收入达67亿元，排全省第三，但全市12个县区中有10个国家扶贫开发工作重点县，2个省级扶贫开发工作重点县，全市35%的行政村尚未脱贫，贫困人口全省最多。全国产煤第一县的神木县，县域经济综合实力排名居陕西省第一名，财政收入高达19.8亿元，但仍有贫困人口12万人，占全县总人口的
1／3左右。2004年我市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别是全国平均水平的41.6%和43.7%。2005年我市农民人均纯收入是城镇居民人均可支配收入的30.03%。我市2005年GDP和地方财政收入比“九五”末分别增长102.3%、287.6%，而我市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比“九五”末增长了74%、69.8%。
　　③各类群体收入差距拉大。近年来参与煤炭开发的老板特别是炒煤矿暴富起来的群体收入可能是几千万甚至更多，而农民年收入最少的只有几百元。神东公司职工人均年收入4—5万元，而地方工作的职工收入仅1—2万元左右。大柳塔镇铁路东西两侧两种截然不同的情景是这种差距的直观反映。涉煤县的农民收入差距也很大，神木县西沟沙沟峁村办有集体煤矿，村民人均年分红利2—3万元，而南部乡镇人均年收入最少的只有几百元。有煤矿的村里，参与办矿和不参与办矿的村民收入差距也很大。资源富集县的农民看不起病、 上不起学、娶不起媳妇、衣食无着的现象也是屡见不鲜。去年虽然免了农业税，减轻了农民负担，但仅煤炭价格暴涨，基本上全部抵消。神府的许多群众也上山打柴，解决烧不起炭的问题。
　　资源开发带来的环境、土地、利益分配、劳动力安置等问题，引发了大量的矛盾和纠纷，严重地影响了社会的和谐与安定。神木县去年就有40多个煤矿被阻拦不能正常生产，甚至2000多人到县政府上访。2005年因资源开发而引发到市政府上访达13批，630多人次。近年来，矿区群众针对神东公司上访的已达100多批，4000多人次，永兴草条沟村因神东榆家梁煤矿的环境问题引发300多人次赴省进京上访。不少民事案件演变成刑事案件，社会治安形势严峻。
　　产生以上问题的原因是多方面的，主要有：
　　1、无偿或变相无偿配置资源是根本的原因。我国煤炭资源普查是由国家出资，详查、精查基本没有什么风险。1998年后探矿权的设置上收到中央和省国土资源管理部门，实行企业直接向中省申请的办法。由于无偿或变相无偿配置资源，矿主无风险，开发成本低，是导致回采率低、掠夺式开采、资源浪费、环境污染、收益分配不公等各种矛盾凸现的根本原因。同时，向中省直接申请的办法，使市县政府基本没有什么发言权，地方企业处于十分不利的位置。近几年，神华、省煤业集团和外省企业集团相继进入我市无偿或变相无偿占有资源，使我市的相关部门和企业很难有大的作为和成效。这也是我市资源占有少的重要原因。98年以来，我市取得探矿权的仅有榆树湾、石窑店、吴堡井田等项目。市煤炭局申请了28个项目的探矿权，至今一个未批。
　　2、我市既没有一个操作性很强的资源开发详规，又没有设定严格的准入门槛是直接的原因。矿区仅有总体规划，而没有具体详细的规划和实施方案，操作起来随意性很大。南非政府招商引资设有三大门槛：一是要为发展本国经济做出贡献；二是要必须保护环境；三是要安排当地劳动力。我市基本没有什么准入条件，导致招进来的企业很少考虑地方政府和群众利益，其行为失范我们也无可奈何。
　　3、我市缺乏有竞争力的“航母”企业。市场经济的主体应该是企业。我市现有的煤炭生产、销售、转化企业基本上是多、小、散、弱。地方煤矿多数是小型煤矿，有资质的煤炭运销企业就有169户。三大煤炭集团公司也是各自为政，基本上以“买煤—卖煤”为主营，无法与国内外知名企业平起平坐，缺乏竞争力。外商来榆投资没有合作伙伴和谈判对手，只能是政府代劳。
　　4、煤炭企业装备落后，人才奇缺。在“群众办矿”时期建起的小煤矿，多数是房柱式采煤、放炮落煤、拖拉机运煤，没有双回路电源。不少小煤矿设计图纸仅是为办证而用，图实不符的现象较为普遍。全市地方煤炭企业共有管理人员267人，其中煤炭专业学校毕业的大中专人员有163人，矿均0.41 人；有煤炭专业职称的134人，矿均0.34人。
　　5、生态环境治理法律、法规和政策缺失，责任落实不到位。《地质灾害防治条例法》规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害和治理费用，按照“谁开发、谁治理”的原则由责任单位承担。但对地质灾害造成的损失程度、赔偿方式和标准，目前尚无统一、具体的规定，企业多以此为由推诿，执法部门只能采取协商赔偿的办法处理。煤炭企业多数没有把环境治理经费纳入企业成本核算，治理经费无法落实。神木县规定吨煤收取2元用于治理环境，神东公司不执行，吨煤只给0.2元用于村民损失补偿，并与所在乡镇政府签订协议包干负责。从2003年开始，乡镇政府因投入太少欠账太多无力包干，终止了协议的执行。
　　6、执法不到位，管理手段落后。一些中省企业名义上是由中省执法部门管理，但实际上是山高皇帝远管不上，市县有的执法部门又进不去不能管，形成了执法上的“盲区”，甚至连基本的统计数字也无法搞清。对市县企业，也由于手段落后，职能交叉，责任不很明确，执法管理滞后导致许多问题积重难返。
三、建议和对策
　　我市是全国426个资源型城市之一。作为正在成长的资源型城市，在开发的鼎盛时期，应及早吸取资源型城市在发展过程中“矿竭城衰,群众返贫”的沉痛教训，尽量规避未来的危机，应对“三个转化”给我市带来的煤炭开发的第二次高潮。我们应在科学发展观的指导下，解放思想、制定战略，转变政府职能、转变经济增长方式，用大气魄、大手笔努力构建资源节约型、环境友好型社会，使我们榆林真正成为西部经济强市、特色文化大市、绿色生态名市。
　　1、以科学发展观为指导，解放思想、更新观念，在资源开发的思路上要有新的突破。
榆林发展到今天，我们各级干部应解放哪些思想？更新哪些观念？我们认为主要应从以下3个方面着手。第一，要在政绩观上有新的突破。要改变过去单纯追求GDP和财政收入增长的观念，树立环境保护、能源消耗、群众福祉、社会和谐等方面质量指标的观念；第二，要在放手发展地方经济上有新突破。人们思考和处理中央与地方利益时，往往是从“中央”这个单向考虑，认为局部必须服从整体，把地方利益看成是整体利益的对立物。中省企业并不代表中省政府，也不代表全局和整体利益。没有地方利益就谈不上整体利益，只有承认地方利益，放手发展地方经济，才能找到中央与地方利益的最佳结合点，才能使榆林资源优势变成经济优势，对中央对整体贡献更大；第三，要在自主创新的意识上有所突破。要明白只有自主才能创新，要创新必须要自主。要敢于为发展地方经济去争取资源配置权、规划权、经济宏观调控权，为老百姓谋福祉的办事权。
　　2、在制订详细规划，整合煤炭资源，促进转化上要有新的突破。
我市是个资源富集区，号称中国的“科威特”。煤炭是第一支柱产业。抓住了煤炭资源开发，就等于抓住了榆林整体经济工作的“纲”，纲举才能目张。我们必须清醒地看到，过去二十多年发展模式的必要条件已丧失，走到了尽头，必须尽快转变经济增长方式，探索新的路子。日前，国家发改委正式批复了大型煤炭基地的规划。规划确定的13个基地中，我市境内就有神东、陕北基地2个，98个矿区我市有3个。府谷矿区划入神东基地，陕北基地有榆神、榆横两个矿区。规划还规定，一个矿区原则上由一个主体开发。这对我们既是机遇，又是挑战。我市应在国家总体规划的基础上制定详细的、操作性很强的规划，整合煤炭资源，实现科学、有序、合理、保护性开发。
　　①“十一五”期间新开矿不宜太多。煤炭属不可再生资源，总是越采越少，宁可不开也不要急于不合理的开采，不要为眼前利益而牺牲生态效益和子孙长远利益。“十一五”期间新开大矿，主要应该以满足“三个转化”的需要而定，做为“催化剂”使用。新开矿井必须以建大矿为主，要高起点规划、高水平设计、高门槛准入、高标准建设、高效能管理，减少资源浪费、提高加工深度、延长产业链，以提高资源产品附加值。对单纯走采输之路的，无论是中央企业还是地方企业都要加以限制。“三个转化”项目，对输出和转化要规定比例，实行“配额制”管理，有条件地输出能源产品。
　　②要提高综合利用率，大力发展循环经济。要统筹解决几种资源重叠共存的开发问题，做到科学、合理、有序、综合开发。与煤伴生的煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排水以及其它资源都必须综合开发利用，构建煤炭的循环经济体系。
　　③大力整合煤炭资源。要按“整合资源、重组资产、关小建大、联合改造”的方针，通过“政府推动、市场引导、企业运作，依法行政”的方法，对现有煤矿资源、已关闭矿井剩余资源、零星边角资源及待批资源，要以现有矿井为基础，采取收购、兼并、重组、股份制改造等形式，优化资源配置，扩大矿井生产规模，进行扩能技术改造，实现采煤方法改革，所有煤矿实现正规开采，提高资源回采率，达到国家规定的标准。对于整改无望、布局不合理、不符合安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿，坚决依法淘汰关闭。零星边角资源则应本着具体情况具体对待的原则，宜大则大，宜小则小，避免造成新的浪费。
　　3、在促进资源有偿使用，全力争取探（采）矿权上要有新的突破。
　　目前我市占有资源比例太少，远不能适应地方煤炭工业的后续发展。实行有偿使用，我们才有可能拿到资源。
　　①要积极争取中、省停止对榆林煤炭资源的行政审批，通过市场运作，公开拍卖、挂牌出让。我市的矿产资源据估测潜在总价值超过45万亿元人民币，约占全国总量的1／3，堪称“中国矿产资源第一市”。我们应当争取省政府从2006年开始在我市搞资源有偿使用试点，2007年全面铺开，年底完成。全部完成后，国家可以从现有资源开发中获得超过1000亿元的资金，按省、市、县2：3：5的比例分配，市县可得到800亿元。我们应当争取中省对我市目前尚未设置探矿权、采矿权的井田或矿产地进行资源拍卖。要规范采矿权价款评估办法，实现矿业权资产化管理。对已开采和决定开采的矿区，要按“一次置权，分期付款”的原则，公开拍卖采矿权。对已取得采矿权的企业，我们应争取以地上资源如土地、水等资源换取股份，合作开采，实行柠条塔煤矿的模式。这是解决我市资源占有太少、浪费严重、以及消除矿井隐患的根本措施，也是构建和谐社会的重要举措之一。
　　②努力争取中省政府赋予市县政府一定的资源处置权和知情权。湖南、四川、安徽等省已开始由当地县以上人民政府组织拍卖资源，吨煤拍卖2—3元。建议国家将规划区外的煤炭资源处置权交由市上管理，负责拍卖。边角矿区由县级政府按照规划组织开采，可以参照鄂尔多斯市的做法，将边角资源配置给实施技术改造和进行资源整合的煤炭企业。建议国家在规划区中适当增加地方开采区面积，将30万吨／年—60万吨／年生产能力的煤矿审批权下放到市一级。在规划区内的资源处置也应征求市县政府的意见。
　　③我们应当以榆树湾煤矿为龙头，竭尽全力争取做榆神、榆横矿区开发的主体。
　　4、争取中省出台新的法律、法规、政策，在壮大地方经济实力上要有新的突破。
　　①建议国家为我市及晋陕蒙三角地区资源富集区制订类似14个沿海城市和4个特区享有的自主权和特殊的税收优惠政策。应由国务院相关部门出面，落实我市在神朔线13.1%的铁路运力。省上应赋予我市地方企业应当享有的经营资格。
　　②应当调整所得税和资源税的分配比例。中央企业所得税应当在资源所在地缴纳。资源税的征收办法和比例应进行彻底改革，向有利于资源所在地倾斜。神华、长庆的计税起点应按当时当地的市场价计征，不应按内部调拨价起征。
　　③请求中央增加中央转移支付专项资金面和资金额度。目前榆林得到国家关于自然环境的财政转移支付专项资金仅有“三北防护林工程”、“天然林生态保护工程”和“山川秀美工程”。国家应当在资源方面征收的增值税、所得税中加大转移支付的扶持力度，用于环境治理。
　　④应当按照陕西省财政厅、陕西省地税局陕地发（1997）217号《关于调整榆林地区城镇土地使用税率单位税额标准批复》文件精神，开征中央企业的土地使用税。
　　⑤应当积极争取省政府参照山西省的做法，开征“煤炭可持续发展专项基金”，主要项目有：外运煤炭征收能源基地 建设基金25元／吨，维简费（我市产煤县征收）10元／吨，价格调节基金15元／吨，生态环保基金20元／吨，共计70元／吨。中、省、市县及民营企业应一视同仁，全部足额收取，按比例分配。
　　⑥应当努力争取省上改变和调整煤炭价格调节基金的收缴办法和分配比例。将分级收缴改为统一由市县收缴，分配比例由省拿大头改为由县市拿大头。
　　5、在创新发展模式，提高煤炭产业集中度，打造资源开发的“航空母舰”上要有新的突破。
我市多、小、散、弱的煤炭体系已不适应第二次资源开发高潮的形势，必须下决心改革创新发展模式。
　　我们应当借鉴鄂尔多斯的经验，打造一个类似伊泰集团的“航母”。组建“榆林煤业集团”。“煤业集团”的组建应本着“以资本为纽带、以资源为依托、以现有煤炭企业为基础，产运销一条龙、煤电化一体化，股份合作制为形式”的指导思想进行。以地方现有煤矿为基础，组建矿业公司；以现有运销企业为基础组建运销公司；以现有煤电化企业为基础组建煤电化公司；同时组建勘探公司。这四个公司均为“煤业集团”的子公司。集团组建后，创造条件，包装上市，充分利用市场经济的机制来扩展融资渠道，扩大经营规模，提高竞争能力。以该集团公司为载体率先依法取得探矿权和采矿权，争取掌握资源开发的主动权，给地方煤炭工业的发展争取更大的空间，创造一个良好平台。也可以一步到位组建“榆林能源集团”，把盐、油、气生产销售企业接纳进来，实现跨行业、跨地区开发，南北互动，启动盐田开发，消除南北差距，构建和谐榆林。
　　6、在放手发展非公有制经济和科学招商引资上要有新的突破。
　　①我市的非公有制经济已初具规模，有了很大积累。2005年底全市银行存贷余额为160多亿元，其中不少是民营企业存款。目前不少民营企业特别是煤炭企业老板，不知资本投向何处，不少在北京、西安、榆林等地搞房地产。我市形成了一方面引资，另一方面本地资金流向外地的怪现象。我们应当引导他们把资本投到资源开发特别是转化上来。我们招商引资应坚持“内外有别，先内后外”的原则，把煤炭等资源要素优先配置给地方民营企业。鼓励他们以资本为纽带，实施“以民引外，民外合壁”的战略，组织起来，联合国内外大企业搞转化项目，创造自己的品牌，形成具有特色的产业群，在今后的资源开发中唱主角。
　　②要提高招商引资的质量。“十五”期间，我们签订引进项目270个，资金总额 723亿元（含省政府与有关企业签订的500亿）。2005年底已实施项目228个，到位资金151.67亿元。我们应当充分肯定神华在煤田开发中的历史作用，继续加强与神华等中央企业的合作，充分发挥他们的积极作用。欢迎鲁能、兖矿、中铝、中盐、安格鲁、陶氏等一批国内外大型企业集团来榆林搞煤炭转化项目。招商引资应重点在“三个转化”中引进目前国内外最先进的技术、最先进的设备、最先进的管理理念。要在技术、管理、品牌和销售渠道方面对榆林能源工业有提升作用，优化榆林产品结构，拓展产业链。应积极推进勘探企业以勘探成果入股，参与资源开发，延长他们自身的产业链。地方政府应当有责任、有能力、有手段处理好中省企业、地方企业和当地群众的关系。要为他们创造好的投资环境、特别是好的“软环境”。同时也应当要求他们做负责任的企业，坚持开发与扶贫相结合、开发与环境保护相结合。在资源开发、铁路运输、环境保护、基础实施建设、工业反哺农业、建设社会主义新农村、劳动力安排等方面，要兼顾地方和群众的利益，努力做到互利、互惠，实现双赢。
　　③严格准入门槛。不管是外来企业还是地方企业都应遵守严格的准入条件。主要有：第一，所有资源性的投资企业必须要有转化项目，“转化多少配置多少资源，什么时候转化什么时候配置，逐步到位”，绝不允许以转化为名圈地抢占资源。第二，所有资源开发项目都要执行环境保护治理的目标、措施、资金补偿、奖罚等方面的法规政策，把环境保护“三同时”和“谁破坏谁治理”的原则落到实处。第三，所有资源开发项目必须在榆林注册，税费在当地交纳并执行当地政府的相关政策。第四，不管是哪个级别的企业都要接受当地政府执法部门的监督检查。第五，资源开发企业用地原则上应按当时当地同类型的市场价格征用。在约定时间内不开工建设的，应当收回土地使用权。应当允许农民以土地换股份，使失地农民变成企业股东，以解决他们的后顾之忧，并为构建和谐地企关系打下基础。第六，必须优先安排当地劳动力就业。技术岗位人员应在当地应届和往届毕业生中择优录用，定向委培，取得资格后在本企业就业。凡适合当地人干的岗位应当优先安排。
　　7、在加大依法治理力度，落实政策措施，做好生态保护工作上要有新的突破。
　　①应当组织有关专家对榆林典型煤炭地质灾害进行权威性鉴定、评估，研究恢复方案。应当以神木为示范点，对神木采煤地区进行一次煤炭开采与环境灾害的调查与评估。对因采煤导致的地面塌陷和裂缝，利用高科技进行一次系统调查；对已经造成破坏的予以及时修复；对可能发生的地区进行预防和补救。要遵照《矿产资源法》、《地质灾害防治条例》，制定矿区开采沉陷治理补偿办法及实施细则。强化企业特别是大型企业环境破坏赔偿意识，落实企业的出资义务和治理责任，将企业用于环境治理的育林基金、生态建设资金和土地复垦费等，一并纳入矿区生态环境补偿经费中统一使用。
　　②要采取综合措施，加强水资源的保护工作。要大力推广“保水采煤”技术。煤炭和水资源相互交错存在的地区，必须坚持“宁舍千尺煤，不丢水一寸”的原则。在水源地不提倡大规模植树，以减少水资源的蒸腾损失。要组织技术力量，对当地地下水的储量、质量、分布、补排等条件作系统勘察和了解，并划定水源保护区加以保护。特别要注意煤炭开采导致地下水漏失。要将工业节水列为我们的节水重点。
　　③要适当提高和调整收费标准，多方面、多渠道筹措资金，搞好环境综合治理。一是要建立“地质灾害环境治理基金”制度，为治理环境筹集足够的资金。二是提高环境保护费的征收标准，中央企业至少应与地方小煤矿一样吨煤达到2元。三是加大西部矿业大省矿产资源补偿费地方分成比例，即由现行的中省各半改为中央、地方各占40%、60%。四是要建立有效的资源补偿机制，公开拍卖采矿权时提取一定比例的资金，加上增加的资源补偿费，一并用于解决因采矿引发的地质灾害、生态环境的破坏和当地老百姓的生产生活问题。五是地方煤矿的维简费应按规定收取，集中使用。
　　8、在转变政府职能，理顺管理体制，提高工作效率上要有新的突破。
构建资源节约型、环境友好型社会，实现经济增长方式的转变，政府职能的转变是关键。
　　①各级政府要把资源开发的主动权牢牢掌握在手中。要认真研究和解决开发中出现的新情况、新问题，提高驾驭市场经济的能力。要坚持依法行政，既不越位、又不缺位，职责要到位，建成“服务型政府”。
　　②应当尽快把已有的榆林能源化工基地建设管委会建成具有实质意义的实体，理顺工作关系，充分发挥其职能作用。
　　③要明确各执法部门的职能，减少交叉，落实责任，支持他们依法履行自己的职责。要加强培训提高执法人员的基本素质，提高装备水平，加大执法检测的科技含量，建立资源台帐。国土、环保、煤炭、财税、统计等部门应当坚持“属地管、管属地”的原则，努力消除执法管理上的“盲区”。
　　④要加强干部队伍建设，改变工作作风。应建立科学的干部政绩考核指标和办法。应坚持正确的用人导向，使一大批德才兼备的干部走上资源开发的重要岗位。要树立廉洁高效的工作作风，为榆林创造一个良好的投资环境，促进榆林经济快速、健康、可持续发展。
                                                         　　　　　　　　榆林市政协环资委
                                                                　　　　　　　 2006年5月25日

榆林市石油、天然气资源开发情况调研报告

　　榆林是一个典型的资源大市，坚持开发与保护并重，正确处理人口、资源、环境协调可持续发展的关系，建立资源节约型、环境友好型社会，是值得研究的一个课题。近日，市政协环资委组织部分政协委员，会市同石化、环保等部门的同志，在乔万荣、赵建国副主席的带领下，深入延长石油工业集团公司横山采油厂、靖边采油厂、定边采油厂和中国石油长庆油田分公司第四采油厂、采气一厂就石油、天然气开发利用情况进行了专题视察调研。通过深入生产现场、查阅资料、听取汇报，较为详细的了解了我市油气资源开发利用情况，现将有关情况报告如下：
一、油气资源开发状况
　　我市境内石油天然气储量丰富，是陕甘宁油气田和鄂尔多斯气田的主储区。石油预测储量6亿吨，探明储量3亿吨，含油面积2300平方公里，主要分布在定边、靖边、横山和子洲四县。天然气预测储量4.18万亿立方米，探明储量7474亿立方米，主要分布在靖边、横山、榆阳、子洲、米脂、绥德等地，是迄今我国陆上探明的最大整装气田。石油、天然气资源分别占全省总量的43.4%、99.9%。
　　我市油气工业发展起步较晚。90年代初，我市学习借鉴延安的经验和作法，与区外投资者合作，开始了自主开发石油的尝试。1999年，按照国家有关法规和《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》(国办发〔1999〕38号，以下简称:国办发38号文件)精神，我市对石油行业进行了清理整顿，由各县钻采公司为主体，对招商引资引进的联营开采单位进行了整合重组，出资近13亿元有偿回收了2405口油井，规范了石油生产经营秩序。2003年，各县钻采公司相继并入延长油矿管理局，取得合法开采主体地位，2005年石油企业的省内重组工作完成，由陕西省延长石油工业集团公司实行紧密型管理。目前在我市从事油气资源开采的中油股份公司长庆油田分公司、中石化和延长石油工业集团公司，境内石油、天然气资源探、采矿权绝大部分被中石油所登记，中石化、延长石油工业集团公司只占很少一部分。
　　截至2005年底，我市境内大约有油井5500-6000口，原油年生产能力为600万吨，其中：延长石油工业集团公司有油井3464口（横山326口、靖边1917口、定边867口、子洲354口），原油年生产能力为100万吨（横山10万吨、靖边40、定边45万吨、子洲5万吨）。长庆油田公司到底有多少油井，调查组不清楚，要求长庆油田公司提供准确数字时，该公司以商业机密为由，拒绝提供，原油年生产能力为500万吨；打注水井708口，铺设输油管道约3800公里。建成年加工原油150万吨的榆林炼油厂一处。据不完全统计，境内有气井195口，天然气年生产能力为75亿立方米，均属长庆油田公司，建成天然气集气站34处，净化厂2处，年净化天然气40亿立方米，建成并开通了“靖―西”、“陕―京”、“长―宁”、“长—呼”和“西气东输”五条天然气外输干线和市内支线，铺设输气管道3500余公里。目前建成的以天然气为原料的转化企业有榆林天然气化工有限责任公司和长庆甲醇厂,甲醇年生产能力分别43万吨和10万吨，年用气5.2亿立方米。境内城市气化用气0.8亿立方米,年就地转化利用天然气仅占年生产能力的7%。
　　大规模的油气资源的开发，推进了榆林由资源大市向经济强市目标快速迈进。2005年，全市年生产总值达到335亿元，人均1180美元，财政收入达到67亿元，其中：石油生产、加工转化和销售实现税收18.2亿元,占财政总收入的27.2%；天然气实现税收5.3亿元，占财政总收入的8%。石油工业已成为我市经济发展的支柱产业和财政收入的主要来源，较有力地带动了相关产业的发展，促进了城乡基础设施建设，增强了工业反哺农业的能力，为城乡劳动力提供了大量就业机会，为退耕还林还草，实现山川秀美提供了物质保证，为我市社会稳定和加快脱贫致富步伐发挥了积极的作用。
二、存在的问题
　　1、后备资源馈乏，地方石油开发缺乏后劲。
　　一是根据1994年4月13日，陕西省人民政府同原中国石油天然气总公司签订了《关于开发陕北石油资源的协议》（简称4.13协议），委托定边、靖边各100平方公里的石油开采区块已经全部利用，基本没有开发空间。
　　二是根据《陕北石油开采秩序整顿汇报会会议纪要》（国土资源发[2000]205号）文件精神，本着尊重历史，照顾现实，互谅互让，共同发展的原则，协商解决开采区域和界限方面的矛盾问题，按照国家经贸委、国土资源部《印发“关于陕北地区石油开采秩序情况调查的报告”的通知》(国经贸石化[1999]1239号)规定，划清各自的勘查、开采范围后，依法办理变更登记手续。但是到目前为止，安塞平桥以北、靖边县城以南3500平方公里的合作开采区，长庆油田公司与延长石油工业集团公司的勘探、开采范围尚未划定，双方为争夺开采区块经常发生冲突。如果区块界线问题再不解决，地方石油工业的发展必将走上末路。
　　近几年，长庆油田公司与地方发生大小集体械斗事件不下百余次，经常组织“棒棒队”阻断交通、殴打人员、破坏设施，严重影响到当地群众的安危和社会的稳定。2006年3月18日，长庆油田公司与延长石油工业集团公司靖边采油厂发生大规模的械斗事件，长庆油田公司组织人员700多人，出动车辆百余辆，打伤靖边采油厂员工8人，砸毁车辆52辆，造成直接经济损失700余万元，在社会上形成了恶劣影响。
　　2、资源开发国家缺乏综合规划，各种资源难以有序开发。
　　我市丰富的地下资源集中到北部，并且多种资源相互重叠，各种资源矿权审批相互牵制。长庆油田公司登记了我市境内几乎所有区域的油、气探、采矿权。近年来，长庆油田公司油天开采的进度很快，油气井和输油气管网到处密布，造成了我市在该区域内的煤炭和岩盐等资源开采等到其开采结束方可进行；即使在长庆油田公司未开采的区域，我市要取得煤炭和岩盐的探、采矿权，也必须征得其同意，这严重制约着我市煤炭和岩盐的开发。
　　3、中省和地方利益分配不公，地方收益太少。
　　一是管道营业税分配不合理。按照国际惯例，天然气的管道营业税在出口征收，资源产地和销售地各得一半，但是，我市输送到了北京、上海和银川等地天然气的管道营业税，均由对方收取。我市每年大约外输天然气70亿立方米，按照每方收取管道营业税0.01元计算，仅此一项我市财政损失7000万元。
二是税费起征标准和分配不合理。
　　长庆油田公司在我市从事石油开发，只有增值税和资源税参与中央与地方分配，其他规费一律上缴中省。在原油增值税征收时，国家允许与固定资产投资抵扣，实际征收的增值税仅为6%左右。而且两税由长庆油田公司统一在西安交纳，按照中央与地方75%和25%的比例分配，地方收益部分西北五省再分配，我市每吨原油收益大约45元左右，与延长石油工业集团公司上缴我市的税费相比，每吨原油我市少收入550多元。按照长庆油田公司年产500万吨原油规模计算，我市财政年少收27.75亿元。
三是我市在延长石油工业集团中所占的股份不合理。
　　根据陕发[2005]28号文件精神，全省石油企业重组完成后，我市在延长石油工业集团公司只有5%股份，这与我市近年的投入相比极不公平，仅榆林炼油厂我市通过直接投资和税金返还累计注入资金达15亿元，也不止5%股份，这直接关系到今后我市石油生产的收益。
四是原油价格不合理。今年以来，原油价格持续上扬，截至3月底，中石油确定的中质2号原油中准价前期含税同口径剔除运费和统管费后达到4083元，延安炼油厂为3300元，而榆林炼油厂仅为2920元，较中石油低1163元，较延安炼油厂低380元，价格差距直接影响着我市地方财政的收入，按照我市年产100万吨原油的规模，每吨平均按少收利税300元计算，年少收3亿元。
　　4、输油气管道用地补偿不到位，加重了地方负担。
据不完全统计，我市境内埋设输油管道3800公里，天然气输气管线3500余公里，埋设管道占地大约22万亩（含管道两侧限制区用地）。一是埋设管道时以临时占地仅补偿一年的土地收益，但是，一旦埋设了管道，主管道两侧15米、支管道两侧5米的地面内不得有永久性建筑物及道路、桥梁等基础设施建设，不得开挖、采石、放炮等作业，这样就限制了这些土地的使用权和收益权，影响了我市土地利用的整体规划。二是油气管道安全责任属地管理，国家没有安排专项经费，客观上加重了地方负担。三是油气属于易燃易爆物，给当地安全带来隐患。
　　5、生态破坏和环境污染严重，突发性环境污染应急预案机制尚未建立。
随着大规模的石油天然气的开发，使我市本来脆弱的植被受到破坏、有限的耕地进一步减少、地下水位的不断下降，整个生态环境受到严重影响。我市境内的靖边、横山等县长庆油田公司的天然气管线已经蜘珠网状，给当地群众正常的生产生活带来不便。仅靖边县由于油气开发破坏植被7万多亩，弃土覆盖植被3万余亩；长期占用土地27400亩，其中耕地17200亩；长庆采油三厂钻井时打穿裂隙，地下水渗漏，造成新城乡黑龙村石场组出现山体裂缝；大理河、周河和芦河上游均受到含油废水的污染，大理河油类超标1004倍，周河超标9倍，芦河超标54倍。小河乡群众人畜饮水水源受到含油废水、岩屑等的污染，已经不能饮用，6000多村民需要到数里外买水吃，目前已经引起了国家环保总局的高度重视。就目前我市处理突发环境污染事件的能力来看，无论人员素质、装备配置、监测技术、防护手段都不具备处理突发应急事件的能力。一旦发生原油和天然气泄漏等较大突发污染事故，将束手无策。
　　6、城市气化和工业用气指标审批难度大，制约着我市能源化工基地建设进程。
我市是天然气的重要产地，年外输量达到近70亿立方米，但是，目前我市榆阳、神木、横山、靖边、定边和子洲等县区城市气化用气指标正式得到国家批准的只有榆林市区和靖边县，年用气量仅为2110万立方米，其他县均未得到正式批准，而呼和浩特、银川和天然气管道沿途一些城市等早在几年前已经实现城市气化，出现了“灯下黑”的现象。榆林天然气化工有限责任公司是国家试气而批准立项建设的天然气化工厂，现年用气量为5.2亿立方米，技改工程用气4亿立方米的指标得不到批准，无法开工建设。
　　7、地方监管出现盲区，造成有些税费流失。
首先是国家对一些中省企业在一定意义上赋予了制定行业规划和代表国家理财的双重职能，致使这些企业游离于地方管理之外，形成了一个“小社会”，地方对其生产经营情况没有知情权。其次是地方一些职能部门上下级之间责任划分不明确，部门之间职能交叉，形成谁也不过问的“空白区”，最终导致一些本应该在我市缴纳的税费流失。
　　出现上述问题的主要原因：一是国家对矿产资源配置实行无偿划拨或变相无偿划拨，未实现市场化，缺乏竞争机制，行政干预企业的微观经济，这是资源开发中出现各种矛盾和问题的根源，也是产生腐败和商业贿赂的温床；二是国家登记矿权时，仅进行行政审批，对不同矿产资源矿权重叠的区块，未从综合开发矿产资源的角度考虑，制定整体规划，导致现在油气资源的开采制约了其他资源的开发；三是国家矿产资源立法注重普遍性，忽视特殊性，实行一刀切，无地方性法规，地方在执行法律时困难；四是中央和地方利益分配不公，中央财政、中央企业利益至高无上，忽视了资源产地及当地群众利益，引发了各类矛盾凸现，影响了构建和谐社会的进程；五是地方发展中急功近利，科学的发展观贯彻落实不够。
四、对策及建议
　　如何破解我市资源开发中诸多矛盾和问题，进一步加快地方经济发展步伐，走可持续发展之路，特提出以下几点对策和建议：
　　1、进一步明确资源开发的指导思想。一要树立科学的发展观，确定合理适度的开发规模，却不可无限制的过度开发，应通过法律和制度来制止掠夺性开采；二要树立正确的政绩观，在考核经济发展指标时，不能单纯追求GDP和财政收入的增长，应把经济增长速度同资源消耗、环境污染等一并考核；三是要加快经济结构调整，切实转变资源开发中产业结构单一、“一业独大”的状况，培育新的经济增长点，未雨绸缪，避免重蹈甘肃白银、辽宁阜新和我省铜川“矿竭城衰”的覆辙。
　　2、处理好油气资源各开采主体之间的关系。一是根据国土资发[2000]205号文件精神，本着尊重历史，照顾现实，互谅互让，共同发展的原则，协商划定区块界线，巩固和稳定已开采区块；二是鉴于长庆方面区块面积过大，只登记不开采的现状，以国家统一规划为前提，在评估资源开采区块价值的基础上，引入竞争机制，采取招标、拍卖等形式，实现资源开采权的合理流转，有效配置资源，达到国家和资源产地互利共赢的目标，同时也有利于解决资源区块争端，做大做强石油工业。
　　3、处理好中省企业利益与地方利益之间的关系。一是在资源税费方面，尽可能向资源富集的贫困地区倾斜，促进贫困地区经济发展，加快脱贫致富步伐。建议取消对长庆油田允许固定资产抵扣营业额的照顾性政策，并要与延长石油工业集团公司一样，除向中央交纳资源税和增值税外，还应向地方交纳地方性税费。在争取上述各项税费政策的同时，对资源输出型和高耗能企业还应积极争取提高各类政策性收费标准和与中、省部门的分成比例，不断壮大地方财力。二是延长石油工业集团公司应实行原油价格市场化，实现和国内原油价格接轨，避免地方税费流失。三是应借鉴新疆库尔勒鄯善县的办法，将“靖-京”、“靖-宁”、“靖-沪”等管道营业税按50%返还我市。四是提高石油和天然气资源税的单位税额，执行石油为8-30元／吨，天然气为2-15元／千立方米的上限标准。五是资源开采造成采空和塌陷等地质灾害，其治理所需费用巨大，因此应积极向中、省争取开征城镇土地使用税和生态环境补偿费。六是在天然气管道建设和保护方面，赋予了地方政府对本行政区域内管道设施的保护义务，但天然气开采企业却没有相应的保护经费投入，义务和利益极不对等，钱让长庆方面赚了，但责任却留给地方，建议积极与长庆方面协商争取天然气管道保护费和增加管道占地补偿费。
　　4、加强监管，切实保障资源的有序开发。一是严格审核审批。长庆方面委托或雇用其他公司和个人从事开采或辅助开采作业的，应委托市一级建设、工商、石化、水务、土地、环保、税务等职能部门要对这些开采单位进行相关资质审核，并纳入行业管理之中；二是统计部门依据《统计法》有关规定，把长庆方面的投资建设纳入国家规定的基本建设管理程序，并对其固定资产投入、生产经营和完成地区生产总值按属地管理进行统计，以便为地方政府决策提供可靠的参考依据。三是据长庆方面讲，目前内蒙古自治区政府已停止审批井位，他们在内蒙古的天然气开采已全部停了下来，内蒙以此与长庆据理力争，着力维护地方和广大群众利益，我市也应采取相应措施，严格把关，提高准入条件。 
　　5、加大环保投入，加强环境保护。一是要增加环保投入，设立环保基金，成立环保基金会，加大对市内重点开采区的污染防治力度，大力发展循环经济和清洁生产，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的资源节约型和环境友好型社会。二是严格环境保护执法，树立节约资源和保护环境也是发展的理念，积极推行并严格执行环境影响评价、污染物排放总量控制、环境目标考核和责任追究制度，从事后治理向事前保护转变，切实改变先污染、后治理，边污染、边治理的状况。三是以环境的承载能力划定重点开发区、限制开发区和禁止开发区等功能区。
　　6、统筹考虑资源拥有量，合理安排建设项目。我市虽然资源富集，但真正地方政府能控制和利用的资源量十分有限，这在天然气方面表现尤为突出。“十一五”期间，要根据地方煤炭、石油、天然气、盐及水资源等的拥有量和环境承载能力，安排大型化工项目，不可盲目上马，避免重复建设。市上及定边、靖边、横山、子洲等县“十一五”规划都有天然气发电、液化、气制甲醇等转化项目，但现在受制于长庆，在民用气指标申请上都有困难，何况工业用气。现在我市供气的北京、天津、西安等地天然气频频告急，而天然气已达最大产能，所以这些项目应充分调研论证，慎重上马，以防无米下锅。同时，各地大上甲醇项目，究竟市场前景如何，也有待深入调研论证。
　　7、综合开发，综合利用。我市各类资源富集，煤、油、气、盐等各种矿产资源区块相互重叠，究竟如何合理有序、有效开发，应尽快制定开发详规，确保资源综合有效利用，最大限度降低对环境的破坏和影响，减少开发过程中的各种矛盾冲突，如横山樊河煤矿井田的天然气开采就极大地影响了煤炭开采，随着资源开发的推进，引发的此类矛盾必然更大、更多。
                                                           　　　　　　　　榆林市政协环资委
                                                                  　　　　　　　 2006年5月25日

榆林市盐资源开发情况调研报告

　　盐资源是继煤炭、石油、天然气之后，榆林又一大资源禀赋，如何汲取煤炭、石油、天然气资源开发利用的经验教训，更好地促进盐资源的开发利用，备受社会各界关注。近日，市政协环资委组织部分委员，会同市盐务、环保、工商等部门的负责同志，在市政协副主席乔万荣、赵建国的带领下，先后深入榆阳、定边、靖边、横山、米脂等县区专题调研盐资源开发情况。在查阅资料、听取汇报、召开座谈会的同时，还实地视察了长城盐化有限责任公司、中盐榆林盐化有限公司和陕西金泰氯碱化工有限公司。现就有关调研情况报告如下：
一、盐资源开发利用情况
　　榆林是陕西省唯一的盐产区，除没有海盐外，岩、湖、井、土硝盐均有，特别是岩盐和湖盐储量丰富。陕北奥陶系岩盐田为目前已发现全国最大的岩盐田。盐田面积2.5万平方公里，盐层平均厚度120米，探明储量8855亿吨，预测储量6万亿吨，占全国岩盐总储量的26%。岩盐的潜在价值达33.2万亿元，是全省煤、气、油等其它资源潜在价值总和的2倍。盐的品位高，氯化钠含量为81.46—99.8%，平均在90%以上。其它有害成分含量甚微，为全球岩盐矿床史上罕见的精品矿床。湖盐主要分布于定边县，储量0.6亿吨，目前用滩晒和粉洗工艺生产工业盐与食用盐，年产量15万吨。
　　盐资源不属于稀缺资源，在全国范围内呈总体过剩、局部短缺态势，但盐化工产业链长、产品多，其下游产品达4000多种，有“化工之母”之称。加之，我市盐资源与煤、气、油共生一地，盐化工又是高耗能产业，我市发展盐化工既可实现盐的转化，又带动煤的转化，且能降低产品成本，提升竞争力，对地方经济发展的拉动作用巨大。业内人士预测，若十年后榆林的盐产量以1000万吨计，其中转化与外售各半，可实现销售收入300亿元，税费约50亿元。
　　目前，我市盐化工业刚刚起步，其中已建成的盐化项目有中盐榆林盐化有限公司年产15万吨真空盐项目、神木锦界10万吨PVC项目（一期5万吨已于2003年11月投产）、陕西金泰氯碱30万吨PVC项目（一期10万吨已于2005年11月投产）；在建盐化项目有榆林天桥15万吨PVC项目（现基础工程已完成）、佳县华盐15万吨工业盐项目（已完成了前期工作）；已签订意向的盐化项目有神华、北京昭德、内蒙君正、伊利、榆林兴亚等公司40、60、100万吨工业盐，伊化100万吨工业盐、80万吨纯碱，鄂尔多斯羊绒集团100万吨工业盐、40万吨PVC，中亚盐化60万吨制盐、30万吨纯碱。美国陶氏、英美安格鲁也分别提出了年用盐90万吨和220万吨的计划等。
二、目前存在的主要问题
　　1、盐田勘探滞后，资源不清。对于我市盐田的可开采面积、储量及边界范围等目前还不清楚。陕北奥陶系岩盐的储量认证，是根据地矿部第二普查大队在陕北探采钾石盐矿资料和长庆油田22口探气见盐井的资料，由原地矿部进行储量认定的。在国家普查钾盐时，已见两口钾石盐井，即榆9井和陕钾1井，根据理论推测，在陕北奥陶系盐田是有可能找到一定规模的钾石盐矿，但目前岩盐、钾石盐矿和伴生资源情况仍有待进一步详勘。
　　2、管理、规划缺失，开采盲目、无序。目前已上马采卤和在建钻探盐井的项目，只有少数项目申报过岩盐探、采矿权，大多数没有申报，几乎全部没有岩盐探、采矿权的正式批文。市政府虽然成立了华奥盐田开发管理公司，代市政府行使盐田开发权，但目前已开钻的盐井都没有经过该公司初审，也未经市政府批准，由县政府和业主自行开采。市盐务局与国土资源局连盐井资料都无法搞到，根本谈不上管理，用不了两年，盐田的全面勘探、规划、统一管理将成为一句空话，混乱局面在所难免。
　　3、地方参与少，对本地经济发展带动作用小。已建成的盐化项目，陕西金泰氯碱由省上投资建设，地方没有参与；中盐榆林盐化公司，市上投入大量人力、财力、物力完成前期工作，但投产后即被中盐总公司以低廉的2060万元控股，市上连董事会都未进，导致扯皮不断。在建和签订意向的盐化项目地方参与也很少，有重蹈煤、油、气资源开发利用覆辙之虞。
　　4、环保隐患较大。陕西金泰氯碱因废渣液池塌陷，大量废液流入无定河，被省环保局查处就是一个例子。中盐榆林盐化公司生产中所产生的老卤和卤池盐泥及石膏等废弃物对水源和周边环境的污染及潜在威胁也不容忽视。
　　5、资金投入不足。对于如此巨大的宝藏，资金、人力投入严重不足，现虽已注册成立盐田开发公司，但资金注入有限，盐田的勘探和区块登记进度与资金供给断链。
　　6、本土化工人才缺乏。我市化工基础薄弱，人才匮乏。现有成熟化工人才主要集中在榆天化、靖边炼油厂等企业。如新建盐化项目，管理、技术、技工等人才都无成熟可用，影响项目甚至整个能源化工基地建设。
三、开发利用的对策和建议
　　1、统一思路，搞好勘探，为进一步开发利用提供科学依据。市、县（区）应接受煤、油、气开发的教训，统一思想认识，由市政府独资的华奥盐田开发管理公司与规划所在县（区）及社会资本合资注册成立钻采公司和盐卤公司，对全市的盐资源及伴生资源进行彻底普查、详查，弄清钠盐资源，寻找具有开采价值的钾盐、铀、煤层气等稀缺矿产资源。完善现有盐矿资料，搞清可开采岩盐资源的界线，为规划、开发提供科学的、可靠的依据。也可与有投资意向的延长油矿合作，实施盐气共采。在佳、吴等县进行煤层气与钾盐共探，为盐气共采和钠钾共采奠定基础。将岩盐及其伴生矿的探采主导权拿在市政府手上。
　　2、统一管理，搞好规划，确保盐田开采规范、有序。市政府应尽快与省国土资源厅协商，并责成华奥盐田开发管理公司完成盐田开发的基础工作，申报探、采矿权，通过成立钻采公司和盐卤公司（含盐品物流配送中心），用“集中采卤、分别供给”的模式，将钻探、申报、开采、规划、管理权真正集中于市政府手中，并以政府文件下发执行；由华奥盐田开发管理公司对水、煤、电等匹配资源及基础设施建设进行投入，掌握盐资源开采的主导权，卤水统一供给，价格合理调配，盐化项目其它投资以参股方式进行合作，共同开发盐田。这样既有利于盐田开发的规范、有序、高效运行，同时，也将市、县（区）利益结合在一起，进行合理分配，向南部县和就地转化项目倾斜。
　　3、统一模式，加强整合，大力发展本土盐化工企业，增强地方经济实力。根据我市盐田开发实际，借鉴国内外盐田开发经验，我市盐田开发应采取中国盐都自贡的集中采卤模式，整合本市盐企业，走统一管理、集团化的发展路子。通过华奥盐田开发管理公司与钻采公司和盐卤公司，统一申报探采矿权，登记盐田区块，钻探盐井，实施规划，划分区块，集中供应盐卤，这样既有利于实施规划，搞好资源匹配，避免各县、区盲目布点建设盐化工项目；也有利于水、煤、电、路、地等匹配资源的服务和推动“南北互动”的实现，避免盐资源的探采矿权被外来大公司垄断；更有利于掌握原始数据，以便税务部门合理真实地征取税费，避免税费转移而流失，增加地方财政收入。对已开发的盐井应进行有效整合，投入地方资本。对于中盐榆林盐化有限公司，应积极鼓励地方企业出资控股，使该厂还原本土，减少扯皮。
　　4、以科学发展观为指导，加大环境治理力度，建立生态环境补偿机制。应尽快设立废料处理厂，苦卤回收统一处理，彻底解决苦卤外排污染环境问题。同时，应建设废渣水泥厂处理废渣，利用盐井采空区申报国家级的油气储备库和垃圾处理厂，并据生态变化情况，研究和制定生态复原方案，建立生态环境补偿机制，确保生态环境恢复和治理的可持续投入。
　　5、加强教育和培训，真正建设一支能够留得住、用得上的本土化工人才队伍。应积极依托榆林学院、榆林工业学校和各县区职教中心，开设化工（本科）和技工（中专）专业，并与已投产的盐化企业合作，用校、企结合的方式培养各种化工人才，服务盐化工项目及整个能源化工基地建设。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 榆林市政协环资委
                                                         　　2006年5月25日