榆林市政协主席  刘汉利

   市委三届二次会议明确提出榆林是经济发展较快的落后地区这一市情判断，是符合榆林实际的科学认识。近年来，市政协对我市经济、社会、文化、生态等各项事业的调研视察形成报告达50多篇，在调研报告中列举的各方面存在的问题恰恰验证了市委对市情的判断。从1998年榆林市被原国家计委批准为国家级能源化工基地以来，我市经济持续高速发展，成为全省的重要增长极，但是这种基于煤炭资源的开采和初级加工为基本生产方式，依靠资源消耗实现产业增长的产业类型，越来越暴露出其单一的负效应和不可持续性等问题。党的十八大以后，特别是最近通过学习习近平总书记的一系列讲话精神，使我们进一步认识到发展固然是硬道理，但科学发展才是真正的硬道理。在今后的工作中，我们必须树立统筹兼顾、综合施措的系统思维，坚决摒弃片面追求GDP的做法，切实处理好改革、发展和稳定的关系，处理好三大产业之间的关系，处理好产业内部之间的关系，处理好经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设“五位一体”之间的关系，唯有如此，榆林经济社会发展才能真正迈入持续健康的发展轨道，才能使我们的“榆林梦”成为“中国梦”的有机组成部分，才能实现“幸福榆林”的既定目标。为此，我下面重点就产业转型的问题谈谈自己的看法。

   一、我市产业转型面临的突出问题

   我市能源型经济体发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出，既有“荷兰病”与资源诅咒的阴影，又有主导产业低循环的怪圈困扰；既有掠夺开采与浪费资源的危机，又有产业高度依赖的束缚；既有产业单一，且稳态的负效应，又面临生态日益恶化的趋势；既有“不平衡”的约束，又有体制机制的滞后。突出表现在：

   一是资源依赖思想较重。2000年以来，由全球范围能源市场需求旺盛所带来的巨大资源红利，给我市资源型经济带来了强劲的发展和巨额的收益，但也滋养了人们对资源的普遍依赖心理，特别是部分干部群众专注于资源开发，对其带来的巨额红利沾沾自喜，而对当前经济主动转型的必要性、迫切性、长期性认识不足，转型发展的意识不强，对正在面临和即将面临的资源型城市固有的发展难题思考不够。未来能源产业走什么样的发展路子才能实现可持续发展？如何发展非能源产业才能使经济结构更科学合理？这些认识问题如果不解决，就难有坚决统一的行动，主动转型就可能成为空洞的发展口号。

   二是资源依存度较高，产业结构严重失衡。主要表现在：随着开发规模和强度的加大，我市经济的增长呈现出对资源严重依存的特点。比如一些县的经济发展主要依托石油和天然气资源开采，形成了较为单一的资源型经济发展模式。有的来自石油天然气行业的税费收入占财政收入的比重过大，我市有的县占比已高达85％左右。油气资源行业一旦出现回落或受到价格冲击，财政收入必然受到很大影响。同时，初级化的明显表征就是转化率过低，导致资源开发的带动性不能呈现。特别是榆横矿区北区，规划面积3200平方公里，储量270亿吨，规划产能将达到1.25亿吨—1.5吨，却大部分外运，转化项目很少。

   三是体制机制改革创新滞后。经过近年来的发展，我市工业经济的规模数量得到迅速扩张，但支撑发展的产业组织和管理体制的创新明显滞后，暴露出很多问题。比如就民营经济来说，在我市区域经济中占有绝对优势的煤炭、兰炭、镁业、电力、化工原料等资源性产业中，绝大多数企业都没有建立现代企业制度，没有形成先进的法人治理结构和科学的管理制度，管理手段落后，管理方式粗放，基本还停留在“合伙制企业+家族制管理”的发展模式上。

   四是产业“挤出效应”明显。由于制度和历史原因，我们目前的资源开发是一种独特的由中、省大型企业主导的“集中式、控制型”的资源开发和产业发展模式，即“飞地型”发展模式。一方面，造成中、省大型企业对本土中小企业的“挤出”；另一方面，土地、资金、人才等生产要素纷纷向资源产业集聚，造成资源性产业对非资源性产业的“挤出”，由此导致我们区域经济产业结构单一，资源收益分配差异显著，利益分配格局严重失衡，各方利益冲突现象较为普遍。中、省大型企业主要员工大多来自外地，很少招募本地劳动者；我市生产的煤炭、石油、天然气等物质财富大多“输出”到外地，导致大量税收也同时“输出”，税收与税源严重背离。

   五是发展环境有待改善。从调研情况来看，不少企业对我市的发展环境都表现出不同程度的改进要求，特别是在投资“软环境”上还不尽如人意。主要表现在服务质量不高、政务公开不够到位、个别部门和个别干部对企业“吃、拿、卡、要”等现象仍然存在，企业设立、项目建设等审批环节过多、审批时间过长，消耗企业大量的时间和精力，还往往错失发展时机，特别是当市场形势已经发生根本性变化的情况下，往往导致企业或项目建成投产即陷入亏损的发展困境。由于村企、村村、村组在土地确权利益分配方面各种矛盾交织、复杂多变引发了不少阻工行为，使很多项目落地困难。

   六是生态环境问题严峻。随着资源的大规模开发，生态环境问题日趋显现。过度开采带来地质灾害增多，土地、河流污染，水均衡系统遭到破坏，人居环境恶化，塌陷区生态恢复治理滞后，区域生态环境破坏比较严重，生态补偿机制明显滞后。

据估算，截至2012年末，我市因煤炭开采形成的采空区面积约550平方公里，已塌陷面积约180—200平方公里，每年引发塌陷地震10余次。在靖边、定边油气资源开发区，已多次发生山体滑坡，许多小溪、河流被废油污染。据市环保局的生态系统压力度评价，目前我市生态系统压力度为较高压，其压力主要来自水资源压力、土地资源压力、水环境压力等。

   二、推进产业转型的对策和建议

  （一）以科学的资源观引领产业转型作为资源型地区，无论是我们自己，还是外界，一提到榆林，大都会说到煤油气盐，这是我们的资源优势。但资源优势不一定就是经济优势。在经济发展要素中，矿产资源仅仅是其中一个方面，而且也不是具有决定性的要素。资本、技术、人才、市场等都是关键要素。其实，我们的资源优势除了富集的能源资源外，还有广袤的土地资源、现代的特色农业资源、丰富的文化旅游资源，以及富裕的人力资源，这些都是我们未来发展的潜力之所在。我们一定要打破资源依赖思想，从资源开发的短期红利诱惑中摆脱出来，着眼长远，树立全面、科学的资源观，努力做到依托资源而不依赖资源，延伸资源而不单纯输出资源，超越资源而不局限于资源。既做大做强现实的优势资源性产业，也要大力培育和发展潜在替代性支柱产业，以科学的资源观，引领当前不合理的产业结构实现有效转型。

  （二）以均衡发展推动产业转型

  产业均衡发展就是要通过工业多样化发展，实现高水平产业结构再平衡，其核心是要“抑长补短”。建议适当控制能源开发的速度、节奏和规模，必要时，根据环境承载能力划定一定的保护区域，严禁开采。同时，要依托现有的资源产业发展优势，重点推动经济结构向多元化、轻型化、精细化、差异化方向发展，最终实现由资源产业独立支撑转向多元产业共同支撑。

   1.要明确产业结构调整目标。考虑到我市经济总量已经处于相当大的规模水平，可以将2012年一、二、三产比重由4.5∶73.2∶22.3调整为5∶54∶41，确立为2020年前“高水平产业结构再平衡发展”的目标。

   2.要转变产业发展模式。要努力推进由目前的“飞地型”发展模式转向“嵌入式”产业发展模式，最终形成“共享型”发展模式，切实解决由此导致区域经济产业结构单一、资源收益分配差异显著、利益分配格局严重失衡、各方利益冲突现象较为普遍等问题。一是鼓励发展总部经济。鼓励市外企业总部入驻榆林，凡引进的总部企业，在一定期限内，按企业对地方财政贡献额予以大比例奖励；对本土产生的总部企业也要按一定比例予以奖励。二是对引进外来的资源型企业，鼓励当地国有企业或民营企业占有一定的股份，实现外来企业与本地企业的共赢发展。三是继续推进村企和谐发展，鼓励村民以土地等资源入股企业，实现村民与企业和谐共处、互惠共利。

   3.要进一步优化发展和改造提升能源产业。要按照省委、省政府能源化工基地建设座谈会议要求，产业转型要以能源化工产业高端化为目标延伸产业链条，按照大调整、大协作、大循环思路发展接续产业，着力提升资源性产业的技术水平和集约化程度，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，推进由低层次资源开发向高端化资源产业转变。一要对已建和在建的能化工业园区进行科学合理的定位、整合，体现大调整、大协作、大循环。要面对国内外市场，因地制宜，发挥优势，注重特色，合理调控能化企业内部“小循环”生产模式，严格控制能化企业大量重复、雷同建设，建立起区域内工业园区之间及企业之间大协作、大循环的新机制，以大协作、大循环促进企业抱团协作，切实提高区域内企业抵御市场风险的能力。二要实施名牌产品战略。进一步优化发展和改造提升能源产业，围绕高端化延伸产业链条，向上游发展、向下游延伸、向旁侧拓展。在当前同质、同构的区域经济格局中，要鼓励企业依靠科技进步和加强质量管理，大力实施名牌战略，各级政府加大引导扶持力度，选择市场前景好、优势突出的产业和产品，进行重点培植打造，创出品牌，使之在国际国内市场上占有一席之地。如打造出中国乃至世界的“镁业之都”、“兰炭基地”、“优质动力煤基地”等。三要着力发展和提升新兴清洁能源产业，主要是太阳能产业和风力发电产业。四要推进关键共性技术研发平台建设。由政府主导，扶持成立科技攻关研发中心，理出产业转型中需要攻关的共性技术难题，采取招投标的办法，选择国内外优秀科研机构，完成共性技术难题攻关。五要发挥好示范带动作用。切实加强榆林高新区建设，通过发展以战略性新兴产业为主导，大力引进高新技术产业和高端人才，把榆林高新区真正建成集人才培养、新产品研发、科技企业孵化等功能为一体的高新技术示范区。

   4.大力发展非能源型产业。要着眼未来，做好潜在支柱产业的选择和培育。一是扶持和壮大现代特色农业产业，要以企业为载体，充分利用现代生物科学技术，大力发展设施农业、科技农业、特色农业。二是着力发展现代装备制造业，目前装备制造业在榆阳、神木、横山等地已具备一定的产业规模，有着良好的发展潜力，要尽快在“点”上取得突破，着力在“链”上做大规模，在“面”上提高竞争力和效益。三是做大做强现代化的商贸物流，打造区域性的商贸物流中心。要借助我市在航空、铁路、高速公路等方面交通便利优势，依托区域中心城市建设，通过引进大型国内外企业在机场及制造业密集的区域设立物流配送园区，迅速提升物流业的专业化和国际化水平。四是振兴传统的特色轻纺工业，特别是要进一步做强做大羊毛防寒服产业，将榆林打造为“中国羊毛防寒服之都”。五是大力发展文化旅游产业，要更加注重本土文化旅游企业的培育，搭建好文化旅游产业发展的宽广平台。要充分挖掘和利用我市丰富的文化旅游资源，搞好包装、整合，加快文化旅游资源与文化产业的融合，文化产业与工业、农业、现代服务业等行业的融合，促进文化旅游产业融合发展，努力把文化资源优势转化为经济发展优势。六是大力发展服务业。鼓励资源型大企业和制造企业实施主辅分离，建立三产服务企业，对分离后的服务企业在房产税、城镇土地使用税等方面予以一定期限的税费减免优惠。加强有关行业协会、中介组织建设，围绕产业转型发展的重点，完善转型发展的服务网络建设。

   （三）以教育科技支撑产业转型

   1.要牢固树立人才是第一资源的战略思想，大力发展义务教育、职业教育和培训事业。一是结合榆林未来产业布局和发展，制定榆林近期、远期职业教育发展规划并抓好落实。二是立足本地，围绕产业发展，以榆林职业技术学院为龙头，打造榆林职业教育品牌。要以产业发展为导向，学历教育、成人教育、社会培训、岗位培训互相衔接，构建多层次多样化的职业教育体系，满足产业发展对技能人才的需求。

   2.要牢固树立科技是第一生产力的战略思想，为产业转型提供科技支撑。一是要规划和实施传统产业改造项目，提升研发设计、核心制造能力，推动传统产业转型升级。要将发展重点从追求产能增加、规模扩张转向科技引领、创新驱动，真正把着力点放在产品和技术升级换代上。二是要大力推进信息化与工业化深度融合，不断增强企业市场竞争力。要以信息技术应用为重点，以智能化、数字化制造为方向，对企业设计、生产流程进行再造，实现生产信息化。

   （四）以现代金融服务产业转型

   金融是现代经济的第一推动力。据人民银行榆林中心支行统计估算，我市民间融资规模约700—1000亿元，巨额的民间资金犹如一股“洪流”，需要“出口”。引导好了就会助推经济，引导不好就可能爆发危机，影响和制约经济发展和产业转轨。未来十年是中国金融发展的关键时期，建立以民营资本为主导的中小银行体系是金融改革发展的重点。我们必须抓住机遇，大力发展金融产业，以激活产业转型。

   （五）以政策激励保障产业转型

   资源型地区产业转型中，涉及的利益格局调整比较复杂，加之自身积累较弱，因此，在改善自身政策环境的同时，亟须高层给予更多的政策激励和支持。

1.先行先试政策方面：要积极争取能将我市设为国家级或省级“资源型城市主动转型综合改革实验区”，在行政审批、土地征用、节能降耗等方面，赋予我们一定的先行先试政策，为广大资源型城市主动转型探索新路，积累经验，提供示范；同时，积极争取中、省能够比照国家支持资源枯竭型城市的有关政策，给予榆林相应的政策支持。

   2.财税优惠政策方面：积极争取能有针对性地发放地方建设债券，改善我市能源型经济体吸收社会资本的能力；建议中、省财政在国债、转移支付中单列一定额度，以支持我市的基础设施建设和生态环境保护项目；申请设立资源型城市主动转型基金、地区开发投资基金、财政稳定基金等多种基金，提高筹资能力；同时，积极争取提高我市在资源税、增值税、矿产资源补偿费等税费收入上的返还比例，赋予我们更多的税费优惠。

   3.投资环境政策方面：良好的发展环境所产生的“洼地效应”，能使资金、技术、人才等生产要素资源不断流入和汇集，推进经济快速增长。当前，要重点加强政府行政效能建设和服务能力的全面提升；要对破坏环境的行为“零容忍”，通过建立“强力问责”等机制，改善机关作风、提高工作效率、优化发展环境；要在进一步建立健全优化投资环境政策的同时，切实抓好已有政策的落实，努力以良好的政策环境，形成投资的“洼地效应”。

   4.生态环保政策方面：建议中、省能从生态安全的高度考虑榆林市的生态环境问题，切实加大对榆林土地复垦、生态环境治理、塌陷区治理等项目的支持力度。土地出让金收入，按照收支两条线管理办法全额返还榆林，用于产业转型项目建设和土地开发整理。要根据中央、省上有关政策，建立健全资源开发补偿政策，引导和规范各类企业合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要建立健全节能减排约束激励机制，积极推广循环经济和企业清洁生产，严控企业对污水、废气、废渣等排放，减轻对生态环境的破坏。

   总之，资源是有限的，发展是无限的。我们要通过实施“创新引领、主动转型”发展战略，有效利用有限的资源，实现全市区域经济的永续发展。要把握全局，服从大局，在谋全局中抓重点，紧紧扭住产业转型这个关键和核心不放松，着力实施工业多样化发展政策，力争在建党一百周年之际通过大转型，完成大跨越，实现大发展，努力打造榆林市能源型经济的升级版。