市政协委员、市住房和城市建设局总工程师   李树平

党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议进一步把“加快城镇化建设速度”列为2013年经济工作六大任务之一。刚刚闭幕的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。2013年12月，中央城镇化工作会议明确提出了推进城镇化的主要任务。新型城镇化，是确凿无疑的大方向，对于我市加快“一中心、两基地”建设，实现跨越转型，建设幸福榆林，具有十分重要的意义。

一、我市区域中心城市和小城镇建设的基本情况

  2011年以来，新一届市委市政府更加重视榆林区域中心城市和小城镇建设工作。在全市经济社会发展战略上，把“两基地一中心”调整为“一中心两基地”，并确立了“新区带动、板块推进、拉大框架、组团发展” 的城市发展思路。在具体的工作目标上，提出从2012年开始，“一年打基础、两年见成效、三年大变样”。按照这个思路目标和榆林城市现状，近几年，区域中心城市建设工作以道路桥梁和公园绿化为重点，安排实施了一大批建设项目。2011年以来仅老城区建成的主、次道路共38条，长度63.1公里，占新版规划总长度的22.1%；建成支路27条，长度13.3公里；共开工建设桥梁9座， 8座已经建成，1座在建。项目的建成不仅仅完善了中心城区的路网格局，极大地缓解了多年的交通拥堵，而且城市品位和城市的综合服务功能明显提升。

在小城镇建设方面，我市新型城镇化水平与全省平均水平差距逐步缩小，全市城镇人口达到181.1万人，比2007年增加39.05万人，城镇化水平2012年上半年达到51.36%，比2007年增加12.36个百分点，其中榆阳、神木两区县城镇水平2012年分别达到70.95%和66%以上，成为全市乃至全省城镇化发展的“领头雁”。

二、中心城市和小城镇建设存在的主要问题

我市虽然在区域中心城市和小城镇建设等方面取得了比较明显的成效，城市综合服务能力明显提升，人居环境逐步改善。但也必须看到，我市城镇化质量不高的问题也越来越突出。

1、发展水平不平衡

由于受历史、自然、地域等条件的制约，特别是南部六县受经济发展相对滞后，建设资金短缺等不利因素的影响，与北部县在城镇化水平上存在着较大的差距，而且这种区域差距有继续扩大的趋势。这也导致全市整体城镇建设步伐缓慢，管理水平不高，各方面差距比较大。

2、体制机制不健全。体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。特别是现行的土地和户籍管理制度已成为两个绕不开的障碍。在土地使用方面，由于存量土地的置换转让缺乏具体规定，导致我市的城镇建设中面临着土地供给的制约，个别地方甚至存在违规操作的现象。大量农业转移人口未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，存在着社会风险隐患。

3、“城市病”问题凸显。由于在城市建设中缺乏正确的理念指导，城市发展和生态环境容量之间的矛盾越来越尖锐，“城市病”问题开始凸显。一是一些地方在城镇化中一味追求所谓现代化，造成城市特色不鲜明、风格雷同、个性缺失、千城一面。二是我们在先前的城市建设中，缺乏生态城市理念，往往用“水泥森林”取代天然森林，带来环境污染、生态恶化等系列城市病。三是城市服务管理水平不高。多数地方重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，供水保障问题突出，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区人居环境较差。

4、建设资金投入不足。目前，我市城镇建设的筹资渠道窄、建设投入少。金融方面，随着基层金融机构的撤并收缩，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入微乎其微；引资方面，受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，小城镇的发展环境无法与大中城市竞争；由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少，小城镇建设只能依靠土地收益和社会投资作支撑，因而，资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。

三、推进中心城市和小城镇建设，促进新型城镇化健康发展的建议

今后相当长的一个时期，我市要把中心城市和小城镇建设作为历史性任务、全局性举措来抓，应在推动城镇化快速发展的同时，更加注重城镇化质量的提升，促进城镇化健康发展。

1、坚持规划先行，引领科学发展。科学规划，精心布局是加快城乡基础设施一体化进程的“先导”。 我市要按照高起点规划、高标准建设的工作思路，不断完善城乡发展规划。榆林中心城区及高新区、西南新区、空港新区、东沙新区、芹河新区“五区”力争2014年实现详规全覆盖。要对12个市级重点示范镇和12个市级新型农村社区的规划进行全面评估和修编，从而确保城镇化建设的科学性。要尽快完成《榆林城乡一体化建设规划》编制工作，确立榆林城镇化发展目标，努力实现“13531”工程，即建设1个榆林中心大城市；建好神木、靖边、绥德3个副中心城市，做美府谷、定边、子洲、清涧、吴堡5座县城，做强锦界、东坑、大柳塔等30个工矿型、商贸旅游型、现代特色农业型的重点示范镇，做靓100个新型农村示范社区。

2、打造特色城镇，推进城乡统筹。我市要以建设“全省新型城镇化示范区”为契机，加大区域中心城市建设力度，坚持以工业化带动城市化、城市化促进工业化的互动战略，突出优势，彰显特色，充分发挥区域优势，进一步提升城市承载力和辐射力。要进一步加快县城与小城镇建设，推进城乡统筹和一体化发展，根据发展基础和环境容量通过扩容提质，提升城镇综合承载能力，围绕重要交通干道和产业园区，进一步优化城镇体系结构，切实打造吸纳农村人口就近转移的重要载休。要加大基础设施和公共服务设施建设投入，强力推进路网体系建设，打造便捷交通体系，优化城市路网结构，缓解城市交通拥堵问题，加快建设并完善电力、通信，供气、供水、供热、垃圾处理等配套基础设施建设，完善文化、体育等服务设施，建设涵盖商贸、居住、休闲娱乐等功能的综合商业街区和商业综合体。 要以各类“创建”活动为抓手，强化城市精细化管理，抓好棚户区、旧城片区改造，做好城市街道、沿街建筑、背街小巷的综合整治，加强对城市的改造和绿化亮化，提升城市宜居水平。特别是要完善小城镇功能，全面推进供气、供热、污水垃圾处理等基础设施向镇区延伸，提升供电、供水、通信保障能力；完善小城镇生活居住、文化教育、医疗、体育、社会保障、集贸市场等配套功能。

3、发展支撑产业，壮大经济实力。发展经济，壮大实力是加快城乡基础设施一体化进程的前提。加快城乡基础设施建设需要大量资金和物质投入，没有雄厚的经济实力做后盾，推进城乡基础设施一体化只能是空谈。建议大力推进工业园区建设，充分发挥工业园区的集聚效应，大力打造工业经济发展的平台，不断推进资源深度转化，以要素集聚和产业升级为核心，瞄准重点产业，发展特色产业，聚集重大项目，形成各有特色的产业集群，为加速城乡一体化奠定坚实的物质基础。另一方面要加快农业产业化步伐，依托食品专业园区和农副产品交易市场，扶持一批成长发展性较好、竞争性较强的农业龙头企业，大力发展特色农业、生态农业，实行规模化经营，打造一批知名农业品牌，加快发展农产品精深加工业，提高农业附加值。

4、坚持因地制宜，促进有序发展。新型城镇化建设是一项长期的、复杂的系统工程，是一个不断探索、发展提高、逐步完善的过程，我市各个县区自然条件与经济社会发展水平不同，建议在推进城乡一体化中，要充分考虑到农村资源状况、自然形态和农业产业的特点，正确处理加快城乡一体化发展与量力而行的关系，注意结合各县区的实际，体现各自不同的特色，循序渐进地加以推进。要坚持典型引路、以点带面、分类指导，边试点，边总结，边推广。成熟一批，推进一批，由点到面，逐步扩大，不搞“一刀切”。 

5、强化制度保障，推进机制创新。要研究制订土地供给、税收、人才引进、生产用电同城同价等方面的具体政策，鼓励、引导企业入驻产业集聚区。完善城镇化改革推动机制，围绕推进新型城镇化，研究制定我市城镇化中长期发展规划及相关配套政策，继续推进扶贫搬迁工程实施，全面启动“双十二”工程，结合区域中心城市建设，加快行政区划改革调整，有序推进横山撤县设区和神木、靖边撤县设市步伐。要加大户籍制度改革步伐，实行城乡统一的户口管理制度，鼓励农民进城落户，不断放宽科技人才和来我市投资兴办实业人员的户口迁移条件，确保落户人员在劳动就业、计划生育、子女入学、社会保障以及保障性住房等方面享有与城镇居民同等待遇。要创新土地使用机制，在符合国家土地利用规划、土地用途管制的基础上，要把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。要创新投融资机制，坚持政府主导、市场运作、社会参与，着力构建多元化城乡建设资金筹措格局和投融资机制，通过整合各级各类涉及农业农村的项目和资金，低息帖息贷款、转移支付等，加快公共基础设施和公共服务项目建设。要创新管理机制，针对新型农村社区的特点，按照现代化社区管理标准，逐步探索建立起与之相适应的管理机制。