习近平总书记在党的十九大报告中，把“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”作为保障和改善民生的重要内容。国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，指出党中央、国务院高度重视养老服务，大力发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村幸福院等互助养老设施。按照市政协的统一安排，市政协科技民宗委会同相关部门和部分市政协委员在麻占平副主席的带领下，于今年四月中赴定边、靖边、横山、子州等县区，就农村幸福院建设与运营展开视察，现将视察情况报告如下：

一、我市目前农村幸福院建设现状和存在问题

（一）发展速度快，覆盖率达到43.6%

在中省市各级政府的高度重视下,农村幸福院批建数量逐年增长,截止2018年底,累计资助建设农村幸福院1274所,其中建成953所,在建321所,拥有床位7532张，覆盖率达到43.6%。从投入看，2018年市本级财政首次为各项养老服务事业预算资金630万元,其中218万元用于农村互助幸福院的运营(1:1配套市级民政福彩公益金)。从数量看，2013年启动互助幸福院建设以来,批建数量逐年增长,建成数年均增长70.7%。 2018年批建423家,建成150家,新增床位1500张。从布点看，也不尽合理。个别幸福院建在了人口分散又比较偏僻的村子，出入很不方便。

（二）运营水平低,全省排名靠后

从全省幸福院绩效考核看,我市农村互助幸福院优秀数量仅有267家,优秀率28.6％，在全省占比排名情况靠后。从服务范围看,幸福院养老服务目前主要提供用餐、家政、日间照料等,医疗卫生、家庭护理、紧急救援、精神慰藉、文体活动等其他养老服务事项尚未跟进。在调研中了解到,当前亟于牵涉的因素较多、投入更大,也更为复杂,大部分幸福院普遍存在养护能力不足、水平不高,尚无接收失能、半失能老人的能力。从服务功能看,县乡各级部门对幸福院的检查登记、考核监督服务还较为粗放,部分幸福院管理存在制度不健全、专业管理人才缺乏等问题,县(市)区民政部门和乡镇的指导监督作用发挥不到位,入住老人的互助性不够,志愿服务人员较少,管理服务能力较弱。

（三）发展不平衡、南北差异大

从县域分布情况来看,幸福院主要集中在北部县域,2017年城镇覆盖率最高的榆阳区幸福院建成97所,覆盖率超30%,而吴堡和清涧两县总和才17所,最低的清涧县仅有7家,覆盖率不足2%。除了县区财政收入差距之外,我们结合2016年人口分析发现,榆阳区60周岁及以上人口低于50人的村占比约5%(16/317),而清涧县占比超过40%(143/351),城镇化、工业化进程加快造成村庄的空心化,成为南部县区幸福院数量少、覆盖率低的又一重要原因。从硬件基础设施、运营水平来看，优秀幸福院榆阳占比超过50%,而子洲和米脂仅15-20%,这与县域经济、村集体经济、爱心捐建直接相关。北部县区幸福院普遍实现集中供暖、夜间住宿的配套服务,榆阳、神木、府谷一些村情较好的幸福院可提供住宿、独间洗浴、集中供暖、电视,书报、棋牌文娱健身等软硬服务,在院里就能享受宾馆式服务。而南部县区幸福院普遍规模小、房间少、床位紧张,夜宿、配套电视电器文娱设施缺失,基本无集中锅炉供暖、甚至冬季歇业停摆。

二、政策建议

（一）加强领导，提高认识

从宏观上看,农村幸福院建设是开创农村养老服务先河的里程碑事件,是农村社会建设的重大项目,是十九大以来党和政府关注民生的重要举措，是破解农村养老服务难题的破局之举。从微观上看,农村幸福院是农村开展养老服务的重要阵地与依托,是目前为止最贴近农村老人的一种服务方式,对传播新的社会养老理念,转变农村养老观念与养老方式具有非常重要的意义。各级政府与村级组织应高度重视与支持,相关部门应积极宣传幸福院建设政策,提高社会知晓率,吸引农村社会力量参与,以及老年人的积极响应,使政府投资建设的惠民工程发挥出应有的作用。

（二）统筹规划，合理布点

将农村幸福院建设与脱贫攻坚、美丽乡村建设、乡村振兴有效衔接，与现有农村公共服务平台、村级阵地建设、社区服务中心、文化卫生惠民、助残服务设施等民生保障工程有机结合，兼顾村级经济状况、留守人口数量、群众意愿，不一定按照一个村建一个幸福院的原则，可将留守人口不多邻近的几个村整合在一起建一个幸福院，实现布局合理、资源共享。

（三）上下联动，加大投入

各级政府应将农村幸福院运营经费纳入到公共服务年度预算计划,明确将市、区县级财政拨款作为农村幸福院最主要的经费来源，保障农村幸福院平稳起步,实现可持续运营。在当前农村养老服务发展滞后,服务资源匮乏、集体经济薄弱、老年组织与志愿力量发育迟缓的现状下,农村幸福院仅靠村委会力量、村民志愿服务以及乡村民间力量是发展不起来的。在幸福院初创期,应突出其公共服务性质与政府主导的作用,加大各级政府资金支持力度,保障各类服务项目有效开展。

（四）超前谋划，医养结合

投建医养结合服务网络，将养老资源和医疗服务充分融合，引导养老机构、社区与医疗机构相合作，将养老机构由过去单一的养老职能转变为医养结合的双向职能。一是发挥村卫生室与乡镇卫生院的积极作用，通过签约医疗服务、上门服务与开辟乡镇医院养老护理病床等方式,定期体检，建立健康档案，为老年人提供医疗健康保健服务。二是构建社区紧急救助服务网络。依托信息平台将120急救呼叫与社区卫生服务中心、市级三甲医院进行连接，为农村幸福院老人提供紧急救助服务。

（五）科学管理，确保运行

通过组织机制建设、人才培养、资金保障、考核、评估督导与能力培训等举措,使农村幸福院的规范化、科学化管理与服务落到实处。倡导区县老龄办或街镇民政部门牵头,以招标的方式,遴选有意愿、有资质、有实力的社会组织接管农村幸福院,组织开展养老服务与培训活动建立农村幸福院建前培训制度。一是对负责建设幸福院的村干部进行培训,避免建设的盲目性；二是培养合格的专业人才是养老事业健康发展的关键环节，对幸福院管理人员定期培训制度,传授管理方法、提升养老服务活动的组织能力；三是对接受养老服务的农村老人进行培训,提高农村老人遵守规章意识,树立良好行为习惯。让农村老人过上“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的晚年生活。

（市政协科技民宗委）