根据市政协三届八次主席会议安排，市政协环资委组织部分政协委员，会市同发改、能源、国土等部门的同志，在张北平副主席的带领下，深入佳县、米脂、定边、靖边等县区就石油、天然气、盐资源开发利用情况进行了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、油气盐资源开发状况

（一）石油资源开发情况

我市境内石油资源储量丰富，是陕甘宁油气田的主储区。石油预测储量10亿吨，探明储量3亿吨，含油面积2300平方公里，主要分布在定边、靖边、横山和子洲四县；石油资源储量占全省总量的43.4％。石油资源的开采主要由中石油长庆油田分公司、中石化华北分公司陕北采油厂和延长石油集团等3家中省企业控制，我市地方企业没有涉及。中石油长庆油田分公司是石油资源开发利用的主体，其勘查、开采权面积占我市国土面积的98%。2010年，我市生产原油983万吨（其中长庆油田公司712万吨、延长石油集团269万吨），加工原油261万吨，全行业完成工业总产值428.03亿元，实现税费72.6亿元，约占财政总收入的18.1%。

（二）天然气资源开发情况

天然气化工产业稳步发展。我市的天然气是鄂尔多斯气田的主储区，预测储量6万亿立方米，探明储量1.18万亿立方米，主要分布在靖边、横山、榆阳、子洲、米脂、绥德、定边、神木等县区。我市境内从事天然气开发的企业有中石油、中石化和延长石油集团下属的多个单位。天然气主要通过靖西、长宁、长呼、陕京、陕京二线等输送到西安、宁夏、内蒙、北京、上海等地，也曾经作为西气东输的先前气源向上海等地输送过天然气。随着天然气开发进程的加快，我市天然气化工和城市气化得到迅速发展，榆林天然气化工有限责任公司、北元化工等化工企业不断发展壮大。2010年，全年生产天然气110亿立方米（长庆油田公司97亿立方米、华北大牛地13亿立方米）。全行业完成工业总产值74.8亿元，实现税费5.1亿元，向我市地方财政缴纳税费8000万元，约占财政总收入的1.3%。

（三）盐资源开发情况

榆林是陕西省唯一的盐产区，除没有海盐外，岩、湖、井、土硝盐均有，特别是岩盐和湖盐储量丰富。全市岩盐田面积2.5万平方公里，盐层平均厚度120米，预测储量6万亿吨，探明储量8854亿吨，占全国岩盐总储量的26%，岩盐中氯化钠含量为81.46%—99.8%，平均在90%以上。湖盐主要分布于定边县，储量0.6亿吨，目前，用滩晒和粉洗工艺生产工业盐与食用盐，年产量15万吨。我市盐化工业刚刚起步，已建成中盐榆林盐化有限公司年产15万吨真空盐项目、神木锦界10万吨PVC项目（一期5万吨已于2003年11月投产）等盐化工项目。岩盐资源的开发利用正处于起步阶段，2010年，全行业完成工业总产值10.7亿元，实现税费1549万元，向我市地方财政缴纳税费1050万元，约占财政总收入的0.04%。

二、油气盐开发过程中存在的主要问题

（一）税费政策不合理

1、中央企业和地方企业在税费政策上不平衡。长庆油田公司享受上世纪80年代国家财政部和税务总局给予的特殊政策，只有增值税和资源税参与中央与地方分配，其他规费一律上缴中省。增值税为销售价格的6%左右，在而且在征收程序上是统一缴纳到西安市。按照中央与地方75%和25%的比例分配，地方收益部分西北5省再分配。我市每吨原油收益大约45元左右，与延长石油工业集团公司上缴我市的税费相比，每吨原油我市少收入550多元。按照长庆油田公司年产700万吨原油规模计算，我市财政年少收38.5亿元。同时在目前的石油价格情况下，长庆油田公司2010年生产原油720万吨，我市的地方收益大约是80－100元/吨，而延长石油集团2010年生产原油267.5万吨，我市的地方收益大约是1100元/吨多元，悬殊的收益导致各产油县对企业的支持不等，长庆油田公司对此意见很大。（详见下表）

油气开发中税费征收标准及分配情况

1、长庆油田分公司

税费项目 计征标准 计征依据 分配比例（%） 征收单位

中 省 市 县

增值税 17% 销售收入 75 7.5 17.5   市国税局神庆分局

城建税 5% 增值税       100 市地税局靖边分局

教育费附加 3% 增值税       50 市地税局靖边分局

资源税 4.09% 销售收入   30 70   市地税局靖边分局

2、延长油田股份公司定边采油厂和华北局定边采油厂

税费项目 计征标准 计征依据 分配比例（%） 征收单位

中 省 市 县

增值税 17% 销售收入 75 7.5   17.5 县国税局

城建税 5% 增值税       100 县地税局

教育费附加 3% 增值税       100 县地税局

资源税 4.09% 销售收入   30   70 县地税局

水利建设基金 0.8% 销售收入   100     县原油结算中心征收

矿产资源补偿费 1.5% 销售收入   100     县原油结算中心征收

营业税 有关规定   30   70 县地税局

房产税 有关规定   30   70 县地税局

城镇土地使用税 有关规定   30   70 县地税局

水土流失补偿费   每吨30元   50   50 县地税局

石油开发费   每吨550元       100 县财政局

2、油气企业税费征收政策不合理。

一是油气开采企业城镇土地使用税征收政策落实不到位。根据国家税务局《关于对中国石油天然气总公司所属单位用地征免土地使用税问题的规定》（国税地〔1989〕88号），长庆油田公司二十多年来在我市的定、靖等县区从事原油生产等建设用地一直未缴纳过土地使用税。由于长庆油田公司免征城镇土地使用税，定边采油厂从2008年开始，在缴纳城镇土地使用税上也出现了一些问题。

二是长庆油田公司应征水土流失补偿费政策落实不到位。根据省政府《关于印发＜陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法＞的通知》（陕政发［2008］54号）规定：凡在本省区域内从事石油、天然气资源开采的企业，应根据本办法规定缴纳水土流失补偿费，其中原油计征标准为每吨30元，天然气每立方米0.008元。长庆油田公司累计拖欠2009年至今费用约6亿元。

三是管道营业税分配不合理。按照国际惯例，天然气的管道营业税在出口征收，资源产地和销售地各得一半。目前国家税务总局决定将上海市确定为“西气东输”天然气管道运输营业税纳税试点，财政部拟要求上海市每年通过财政返还新疆1亿元。我市输出天然气中，只有西安市按照每立方米0.01元返还我市，输送到北京、银川等地的天然气管道营业税全部由出口地收取，对我市没有任何返还。按新疆目前的比例返还，我市每年少收入8000多万元。

四是原油价格不合理。自2006年延长集团原油收购价格一直为3300元/吨，受国际金融危机的影响，延长集团于2009年1月22日将原油收购价格调整为2600元/吨，随着企业效益的好转加上我们的再三争取，于2010年2月将原油价格由2600元提高到2800元，2011年1月份再次调整为3000元/吨。目前，长庆油田公司原油价格为5327元/吨（含税价），延长集团原油价格较长庆油田公司每吨少2327元。按照2011年原油计划产量180万吨计算，当年仅影响定边县各项税费收入就达80371万元（其中地方财政收入25768万元），其中：增值税收入60860万元，资源税收入14642万元，城市维护建设税收入3043万元，教育费附加收入1826万元。

（二）资源矛盾十分突出。石油部管理油气资源勘查开采权限时，将大部分油气勘查开发权审批给了自己的下发单位，导致我市国土总面积的98%以上的油气勘查、开采权被中石油长庆油田公司登记，延长油矿管理局只在我市横山县靠延安子长县地方登记了50.6平方公里的油气勘查、开采权，中石化华北局在我市榆阳区靠内蒙登记了1000多平方公里的天然气资源勘查开发权。造成了我市石油清理整顿和石油企业省内重组完成后，延长石油集团公司各采油厂无后备资源，长庆油田公司与延长石油工业集团公司的勘探、开采范围尚未划定，双方为争夺开采区块械斗事件时有发生。如果区块界线问题再不解决，将会带来严重的社会不稳定因素。

（三）资源开发缺乏综合规划。我市丰富的地下资源集中到北部，并且多种资源相互重叠，各种资源矿权审批相互牵制。长庆油田公司登记了我市境内几乎所有区域的油、气探、采矿权。近年来，长庆油田公司油天开采的进度很快，油气井和输油气管网到处密布，造成了我市在该区域内的煤炭和岩盐等资源开采等到其开采结束方可进行；即使在长庆油田公司未开采的区域，我市要取得煤炭和岩盐的探、采矿权，也必须征得其同意，这严重制约着我市煤炭和岩盐的开发。

（四）输油气管道用地补偿不到位。据不完全统计，我市境内埋设输油管道3800公里，天然气输气管线3500余公里，埋设管道占地大约22万亩（含管道两侧限制区用地）。一是埋设管道时以临时占地仅补偿一年的土地收益，但是，一旦埋设了管道，主管道两侧15米、支管道两侧5米的地面内不得有永久性建筑物及道路、桥梁等基础设施建设，不得开挖、采石、放炮等作业，这样就限制了这些土地的使用权和收益权，影响了我市土地利用的整体规划。二是油气管道安全责任属地管理，国家没有安排专项经费，客观上加重了地方负担。三是油气属于易燃易爆物，给当地安全带来隐患。

（五）生态破坏和环境污染严重。随着大规模的石油天然气的开发，使我市本来脆弱的植被受到破坏、有限的耕地进一步减少、地下水位的不断下降，整个生态环境受到严重影响。同时油气开采区地处黄土高原，油气区的井场一般在开发头两年内基本是土路，行走的重型车辆将路面碾压，车辆过后，尘土飞扬，对道路两旁的住户、庄稼、林草形成严重的扬尘污染，对油区群众生产生活造成了很大影响，引发了一些群众上访案件。就目前我市处理突发环境污染事件的能力来看，无论人员素质、装备配置、监测技术、防护手段都不具备处理突发应急事件的能力。一旦发生原油和天然气泄漏等较大突发污染事故，后果将不堪设想。

（六）城市气化和工业用气指标审批难度大。我市是天然气的重要产地，但是，目前我市随着城市化步伐的加快和能源化工基地的深入推进，以及创建环保城市活动的大力开展，我市的城市用气量和能源化工企业的用气量不断增加，但用气量的审批却非常繁琐，且审批时间长，不能满足我市正常的生产生活用气需求，而呼和浩特、银川和天然气管道沿途一些城市等早在几年前已经实现城市气化，出现了“灯下黑”的现象。

（七）盐资源开发地方参与少，资金投入不足。已建成的盐化项目，陕西金泰氯碱由省上投资建设，地方没有参与，在建和签订意向的盐化项目地方参与也很少。同时盐田勘探滞后，资源不清。对于我市盐田的可开采面积、储量及边界范围等目前还不清楚。管理、规划缺失，开采盲目、无序。目前已上马采卤和在建钻探盐井的项目，只有少数项目申报过岩盐探、采矿权，大多数没有申报，几乎全部没有岩盐探、采矿权的正式批文。资金投入不足。对于如此巨大的宝藏，资金、人力投入严重不足，现虽已注册成立盐田开发公司，但资金注入有限，盐田的勘探和区块登记进度与资金供给断链。本土化工人才缺乏。我市化工基础薄弱，人才匮乏。现有成熟化工人才主要集中在榆天化、靖边炼油厂等企业。如新建盐化项目，管理、技术、技工等人才都无成熟可用。环保隐患较大。盐化工企业生产中所产生的老卤和卤池盐泥及石膏等废弃物对水源和周边环境的污染及潜在威胁也不容忽视。

出现上述问题的主要原因：一是国家对矿产资源配置实行无偿划拨或变相无偿划拨，未实现市场化，缺乏竞争机制，行政干预企业的微观经济，这是资源开发中出现各种矛盾和问题的根源；二是国家登记矿权时，仅进行行政审批，对不同矿产资源矿权重叠的区块，未从综合开发矿产资源的角度考虑，制定整体规划，导致现在油气资源的开采制约了其他资源的开发；三是中央和地方利益分配不公，中央企业对资源产地及当地群众利益重视不够，引发了各类矛盾凸现，影响了构建和谐社会的进程。

四、对策及建议

如何破解我市资源开发中诸多矛盾和问题，进一步加快地方经济发展步伐，走可持续发展之路，特提出以下几点对策和建议：

（一）进一步明确资源开发的指导思想。一要树立科学的发展观，确定合理适度的开发规模，却不可无限制的过度开发，应通过法律和制度来制止掠夺性开采；二要树立正确的政绩观，在考核经济发展指标时，不能单纯追求GDP和财政收入的增长，应把经济增长速度同资源消耗、环境污染等一并考核；三是要加快经济结构调整，切实转变资源开发中产业结构单一、“一业独大”的状况，培育新的经济增长点，未雨绸缪，避免重蹈甘肃白银、辽宁阜新和我省铜川“矿竭城衰”的覆辙。

（二）处理好油气盐资源各开采主体之间的关系。一是根据国土资发[2000]205号文件精神，本着尊重历史，照顾现实，互谅互让，共同发展的原则，协商划定区块界线，巩固和稳定已开采区块；二是鉴于长庆方面区块面积过大，只登记不开采的现状，以国家统一规划为前提，在评估资源开采区块价值的基础上，引入竞争机制，采取招标、拍卖等形式，实现资源开采权的合理流转，有效配置资源，达到国家和资源产地互利共赢的目标，同时也有利于解决资源区块争端，做大做强石油工业。

（三）处理好中省企业利益与地方利益之间的关系。一是在资源税费方面，应尽快建立合理的资源输出地税收机制，逐步解决资源型地区富资源与穷财政、穷百姓的问题，不断加大环境的治理力度，增加环境保护的资金投入，不断壮大地方财力。二是延长石油工业集团公司应实行原油价格市场化，实现和国内原油价格接轨，避免地方税费流失。三是要足额收缴水土流失补偿费和土地使用税。资源开采造成采空和塌陷等地质灾害，其治理所需费用巨大，因此应按照中省有关文件精神向我市的大型中省国有企业征收并足额补缴土地使用税和水土流失补偿费补偿费，切实担当起企业的社会责任。四是在天然气管道建设和保护方面，赋予了地方政府对本行政区域内管道设施的保护义务，但天然气开采企业却没有相应的保护经费投入，义务和利益极不对等，钱让长庆方面赚了，但责任却留给地方，建议积极与长庆方面协商争取天然气管道保护费和增加管道占地补偿费。

（四）积极引导民间资本介入资源开发。国务院《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）和《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（国办函〔2010〕120号）积极提倡地方参与参股对当地资源的开发。我们要充分发挥我市民间资本雄厚的优势，在资源开发特别是盐资源开发过程中，出台一系列优惠政策，以引导民间资本参与资源开发，以壮大地方财政的实力。根据我市盐田开发实际，借鉴国内外盐田开发经验，我市盐田开发应采取中国盐都自贡的集中采卤模式，整合本市盐企业，走统一管理、集团化的发展路子。通过华统一申报探采矿权，登记盐田区块，钻探盐井，实施规划，划分区块，集中供应盐卤，避免盐资源的探采矿权被外来大公司垄断，以便税务部门掌握原始数据合理真实地征取税费，避免税费转移而流失，增加地方财政收入。对已开发的盐井应进行有效整合，投入地方资本。

（五）加大环保投入，加强环境保护。一是要增加环保投入，设立环保基金，成立环保基金会，加大对市内重点开采区的污染防治力度，大力发展循环经济和清洁生产，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的资源节约型和环境友好型社会。二是严格环境保护执法，树立节约资源和保护环境也是发展的理念，积极推行并严格执行环境影响评价、污染物排放总量控制、环境目标考核和责任追究制度，从事后治理向事前保护转变，切实改变先污染、后治理，边污染、边治理的状况。三是以环境的承载能力划定重点开发区、限制开发区和禁止开发区等功能区。

（六）统筹考虑资源拥有量，合理安排建设项目。我市虽然资源富集，但真正地方政府能控制和利用的资源量十分有限，这在天然气方面表现尤为突出。“十二五”期间，要根据地方煤炭、石油、天然气、盐及水资源等的拥有量和环境承载能力，安排大型化工项目，不可盲目上马，避免重复建设。市上及定边、靖边、横山、子洲等县“十二五”规划都有天然气发电、液化、气制甲醇等转化项目。要打破行政区划的限制，按照经济规律和资源分布、地理位置、交通条件、工业基础等因素，综合考虑工业布局和项目摆布，充分发挥规模优势，避免形成小而全、一县一个项目的局面，出现新的资源浪费和项目重复建设，可形成按股收益、合作共赢的资源特别是盐资源开发的新局面。

（七）综合开发，综合利用。我市各类资源富集，煤、油、气、盐等各种矿产资源区块相互重叠，究竟如何合理有序、有效开发，应尽快制定开发详规，确保资源综合有效利用，最大限度降低对环境的破坏和影响，减少开发过程中的各种矛盾冲突，如靖边县黄蒿界、海则滩、红墩界、东坑、宁条梁等乡镇既是天然气的重要储藏区，又是该县优质煤炭资源的富集区，今年年初在东坑镇、宁条梁镇便发生了多起煤炭勘探队阻挡长庆油田气井开发的事件。随着资源开发的推进，引发的此类矛盾必然更大、更多。因此，要制定详细的、科学的、具有前瞻性和可操作性的资源开发规划，最大限度的提高资源的开采效率和经济，社会效益，减少资源的浪费，不断提高我市资源开发的可持续水平。