市政协经济委
      今年9月以来，市政协经济委组织部分市政协委员和相关部门负责人，由分管副主席带队，对我市近年来统筹城乡发展情况进行了集中调研。现将调研情况报告如下：
      一、   近年来我市统筹城乡发展的主要成绩
      统筹城乡经济社会发展，是进入新世纪我国解决“三农”问题，全面建设小康社会，加速推进现代化的重大战略决策。“十一五”以来，我市抓住建设国家能源化工基地和省上支持榆林跨越发展的有利机遇，大力推进城乡一体化建设，取得了显著成绩。
      （一）以工业化为引领，确立了“三个集中”的统筹发展新思路。总的来看，我市城乡一体化的发展趋势是伴随着工业化的快速推进出现的，是典型的工业化带动城镇化模式。几年来，在探索和实践中逐步形成了工业向园区集中、农村人口向城镇集中、土地向规模经营集中的“三个集中”建设指导思想。在“三个集中”思路的推动下，我市的城镇化步伐大大加快，城乡一体化发展水平显著提高。城镇化率由2004年的27%提高到2010年的40.5%。其中，神木县城镇化率已达到75%，府谷县达到58%，榆阳区达到42%。
      一是整合城乡生产要素，调整产业结构布局，推进工业向园区集中。市上重点建设的榆林、神府两大经济开发区已初具规模，现已成为带动跨越发展的两大“引擎”和“龙头”。此外，还启动建设了榆林现代特色农业示范园区。各县区根据不同的发展基础和条件，也都规划建设了自己的产业园区和工业集中区。截止目前，全市规划建设的各类产业园区和工业集中区已达到65个，现代农业示范区13个，聚集规模以上工业企业663户，实现工业增加值824.8亿元，占到全部工业增加值的98.5%。其中，榆阳区规划建设“一区六园”；神木县建设“一区四园”；府谷县建设“四大工业集中区”以及靖边县建设的能源化工综合利用产业园区均已启动建设。近年来，全市新上的项目绝大部分都进入了各类产业园区和工业集中区。北部资源开发县区经过集中改造，整合重组，还将一批不符合产业政策的小型企业改造搬迁到新的工业集中区，从整体上改变了过去“村村点火、户户冒烟”的状况。榆阳区依托农业发展优势，在城乡结合部大力发展种、养、加等现代特色农业和第三产业，加快推进农业现代化和农民向市民的转变。正在规划建设的现代农业科技示范区建设总面积13.8平方公里，入区项目36家，总投资25.2亿元。此外，环绕榆林城区周围还兴建起较大规模的农家乐120多家，仅牛家梁镇就占到75%以上。各类产业项目的集中发展，既提高了资源综合利用效率，节约了资源，又减少了污染排放。同时，也有效地促进大批农村劳动力向工业集中区和城镇转移。
        二是加快重点城镇和新农村建设步伐，鼓励引导农村人口向城镇集中。依托各类产业园区和工业集中区，加快重点城镇建设。全市规划建立了一个区域中心城市，3个副中心城市、3个撤县设区区、5个县城、99个建制镇构成的城镇体系。榆阳区依托“一区六园”，将吸纳10万农村人口进入产业新城。神木在建的新村和二村，将使周边30多个村庄的1.5万农村人口就地实现城镇化。该县的大柳塔、锦界镇通过大项目的带动，现已建成初具规模、设施先进、功能较为齐全的新型城镇。府谷新区全部建成后人口将达到8万多人。此外，绥德着力打造商贸物流园区，幅射带动周边农村向城镇融合；靖边推动“四区三心”组团式城镇建设规划；横山在榆靖高速公路连接处的大古界，规划建设集生态观光和休闲娱乐为一体的新型综合服务区，为农民向二、三产业转移创造条件。
创新思路，加快推进新农村建设。针对榆林不少地方村落分布偏远，人口居住分散，自然条件较差的特点，按照“规划先行、分类指导、试点示范、基础突破”的工作思路，实施了“十村样板、百村示范、千村推进”的“十百千”工程，市财政每年安排5000万元新农村建设专项资金，用于新农村示范村、重点村建设，集中建设马铃薯、玉米、羊子、红枣、小杂粮、大棚蔬菜六大特色主导产业。由政府倡导，在全市上下普遍建立了“以工补农、以城带乡”的结对帮扶机制。组织动员党政机关、企事业单位、社会各界，特别是一批民营企业家致富思源，回报社会，积极参与新农村建设。几年来全市参与新农村建设的民营企业达768户，对口帮建896个行政村，实施帮扶项目1600多个，投入资金8亿多元，受惠群众达20多万人。民营企业参与新农村建设一时蔚然成风，涌现出府谷高庄则、芦草畔，神木訾家沟，米脂孟岔，靖边东坑、尔德井，横山白岔峁，榆林麻生圐圙等一批新农村建设先进典型。府谷县高乃则、刘彪等一批企业家投入巨资建设家乡新农村的事迹，更被媒体称为“府谷现象”。
      三是积极推进土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种养大户集中。市上制订出台了《关于推进农村土地承包经营权流转，实现土地适度规模经营的实施意见》,市财政每年拿出1000万元，设立农村土地流转专项基金。截至目前，全市以转包、出租、转让、互换、股份合作等多种方式，累计流转土地66.5万亩，占全市家庭承包经营耕地总面积的7.7%。米脂孟岔村将全村182户村民承包的2142亩山地流转到8户农民手中，进行红枣产业规模化经营，大幅提升了土地的产出能力，被称作“孟岔模式。”清涧县采取政府引导、市场运作、大户承包经营、政策扶持的办法，发展红枣大户110多个，流转土地5万多亩。佳县安排1000万元资金，采取以奖代补的办法鼓励农民搞规模化经营。神木县生态保护建设协会采取“协会出资、农民出地、收益三七分成”的股份合作制办法种植长柄扁桃，承包治理毛乌素沙地秃尾河源区荒沙42.8万亩。
       （二）以实施民生工程为载体，推进城乡公共服务均等化。按照以城带乡，以工补农的城市化推进路径，“十一五”以来，我市公共财政大幅向农村农业倾斜，推进城乡公共服务均等化。从2006年起，我市连续5年实施民生八大工程，重点解决群众的就业、饮水、住房、看病、上学、行路难等问题。截止2010年，各级政府已累计投入资金117亿元。其中投入3亿元实施白于山区人畜饮水工程，基本解决了40万人的安全饮水问题，全市行政村通水率达到60%；投入5.2亿元，新建通村油路1000公里，完成通达工程2800公里；改造和新建校舍242万平方米，建成了榆林城区7所中小学；新建医疗机构面积11.3万平方米，农村卫生三级服务体系基本健全；启动实施“1112”安居工程。新建经济适用房40万平方米、廉租住房3.55万平方米，解决了2710户低收入家庭的住房困难问题；全力实施就业再就业工程。全市累计实现新增就业10982人，实现下岗失业人员再就业2820人，安置“4050”和“零就业”家庭成员就业768人，城镇登记失业率为3.9%；新建和维修了143个乡镇文化站，新建“农家书屋”323个，为全市577个村级文化活动室配送了设施、设备，完成了榆阳等7个县区的文化信息资源共享工程；完善了城市社区服务体系，实施了372个农村社区建设项目。建成了7个社区卫生服务中心和28个服务站的建设任务，社区卫生服务中心覆盖率达到100%。
       （三）以合作医疗为重点，初步建立覆盖城乡的社会保障体系。全市已建立了覆盖城乡的养老统筹制度、最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、大病救助制度。2009年，全市实行农村低保的人数降到了24.8万人，参加新型合作医疗人数达到264.8万人，参保率达到92.87%。在全省率先推行了城乡居民养老保险政策性全覆盖，开展了农村养老保险试点。北部县区由于有较强的财力支撑，城乡服务差距得到进一步缩小。如神木县2008年率先普及12年免费教育和孤寡老人、特殊人群免费供养，2009年3月又在全国率先实施全民免费医疗。府谷县2008年起对全县所有义务教育阶段学生实行“两免一补”，对9000余名农村中小学寄宿生予以蛋奶补贴，普及了12年免费教育，全面推行新型农村养老保险，对农村60岁以上老年人每月给予100元的生活补贴。
      （四）以体制创新为突破口，促进公共管理服务进一步向基层延伸。通过不断深化农村体制改革，大力推进乡镇机构改革和乡镇职能转变，进一步弱化了行政职能，强化了基层社会管理和公共服务功能；通过创新基层组织建设，完善村民自治制度，推行“四议两公开”，进一步强化了基层的社会管理服务和民主政治建设。大力鼓励发展新经济组织和社会组织，促进了公共服务职能向基层延伸。“十一五”以来，全市共精减撤并乡镇34个，新建农村社区385个。依托农村主导产业，发展各类专业合作社760个，其中仅靖边一个县就建立168个。榆阳区刘千河乡根据发展需要，将原有的24个行政村撤销，改设为8个农村社区。神木县城根据人口不断增加的实际，将县城2个街道办事处9个社区增加为4个街道办事处16个社区，把“城中村”全部纳入社区管理；中南部的一些乡镇还在县城建成10个流动党总支，加强对农村流动党员的管理。府谷县民营企业家高乃则在政府引导下，出资2亿多元，将家乡9个自然村改为几个公司，实行企业化管理。农民企业家刘彪通过资源置换形式，出资7800万元，将3个自然村的村民集中搬迁到新村，成立农村经济合作社。各县区突破传统管理体制，一批初具雏形的园区化管理、社区化管理、农村专业合作社等组织形式，成为促进城乡融合的新型管理模式。
       二、统筹城乡发展中存在的主要困难和问题
      随着经济社会的跨越发展，城乡一体化发展取得了令人欣喜的成绩，但也存在一些突出问题，必须引起我们的高度关注：
      一是长期形成的城乡二元结构还没有从根本上改变，城乡收入差距进一步拉大。2009年，全市城镇居民人均可支配收入14856元，是当年农民人均纯收入4127元的3.6倍。在一些偏远地区，城乡差距不仅没有缩小，而且还在进一步拉大。城镇化发展总体水平还不高，城镇化率全国46.6%，全省43.5%，我市是40.5%，低于全省、全国平均水平。由于体制和政策的原因，虽然传统意义上的城乡差别在缩小，但城乡居民在就业、上学、住房、医疗、征兵、土地补偿以及社保等方面的差别还远没有消除。城乡户籍管理“二元制”虽已取消，但附着在户籍上的其他政策还没有剥离，农村户籍进入城镇的“门槛”依然存在。
     二是总体规划滞后，建设效益不高。在调研中，我们了解到，尽管近年来各级的规划意识在不断增强，但长期以来形成的城乡规划建设分割状况仍未能得到有效解决。规划工作机制不顺畅，规划行政主管部门的统领作用不强，多头规划、多头管理的问题比较突出。规划的权威性不强，执行不力，随意修改规划的现象也较普遍。城乡统筹发展政策制度不配套、不完善，政出多门、各自为政的现象程度不同存在。在城乡整体规划缺位的情况下，农村基础设施建设和社会事业投资没有很好地预测人口变动趋势，造成一定程度的重复建设和资源浪费。
      三是体制机制创新改革滞后。我市历史上是一个以农业为主的地区，传统的农耕习惯，多年来在计划经济体制下形成的行业、地区条块分割，严重阻碍着城乡资源的合理流动；基层组织体制僵化，人员老化，活力不强的问题还没有得到根本解决。
      四是农村土地流转尚处于自发初创阶段，亟待引导规范。近年来我市在深化农村产权制度改革，促进农村土地流转方面做了大量工作，取得了新进展，但目前总体上这项工作仍处于自发阶段。对农村第二轮承包土地的登记、确权、发证等工作相对滞后，配套政策不完善，执行实施不到位，农民资产性收益偏低，土地流转不规范、不顺畅已成为当前制约和影响农民进城的突出问题。
      五是进城农民的基本文化技能培训工作跟不上，也是造成许多农民进城难或进城后留不住的重要原因。农民进城只能干收入较低、工作危险、环境卫生较差、出卖劳力苦力的粗活、脏活、累活。
      六是农村社会保障体系建设滞后，保障水平较低。应该说当前我市农村社保体系建设刚刚起步，除了新型农村合作医疗和最低生活保障制度外，其它保障体制尚未真正建立起来，总体上还不能满足农村社会发展的需要。
      三、统筹城乡发展中亟待解决的几个问题
     （一）抓住机遇，进一步确立统筹城乡发展的战略地位。统筹城乡发展是中国经济社会实现转型发展的必由之路。据有关专家分析，在全球金融危机后的新一轮发展中，中国经济发展将由过去的全球化外需增长模式转向城市化内需增长模式，转向内需增长的动力就是推进城市化。当前城市化也是我国经济木桶中的短板，城市化进程不仅滞后于国民经济发展进程，更滞后于工业化进程。可以预测，“十二五”期间将是中国城镇化快速推进时期，也是我市经济社会实现创新转型、跨越发展的关键时期。我们认为，榆林经济社会发展的转型与跨越，首先必须抓住这个战略机遇，做好统筹城乡发展这篇“大文章”。为了切实解决目前多头分散、统筹不力的问题，建议市上成立统筹城乡建设领导小组，由市委或市政府主要领导任组长，下设办公室，作为常设事业机构，明确工作职能、编制经费，具体负责全市统筹城乡发展的组织协调工作。同时要适时总结神木、府谷两县开展统筹城乡综合配套改革的试点经验，在全市推广。
      （二）规划先行，做到城乡一体规划。统筹城乡发展要坚持规划先行，谋而后动。围绕 “十二五”规划制定，抓紧制定实施覆盖城乡的总体规划，做到全市城乡规划一盘棋，一张蓝图管到底。统筹城乡发展，主要目标是把农民从农村“统”到城里来，而不是把他们再“统”回去。无论制定规划，还是研究对策，都要立足于把农民从农村“引出来”与现代城镇生活融为一体，这是一种大的趋势，坚决改变用传统的“以农为本”思维模式，用搞运动的方式和各种小恩小惠的做法，把农民诱导和固养在传统农业生产领域的做法。当前我市人均GDP超过4000美元，进入工业化加速推进的新阶段。在这样一个发展水平上，榆林的城乡发展目标和思路应该重新定位。总的目标是在工业化的带动下，按照“三个集中”思路加速推进农业的工业化、农村的城镇化和农民的市民化。力争到“十二五”末，全市城镇化率达到60%以上，走在全省全国的前列。在制定具体规划和措施上，应把统筹城乡发展目标放到优先考虑、优先实施的地位。进一步制定完善好统筹城乡发展规划，包括城镇体系规划、农村空间规划以及城乡产业布局、土地利用、城乡基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护等各项规划，真正形成城乡统筹、相互融合衔接、全面覆盖的规划体系和监督执行体系。坚决避免一哄而起，盲目上马，缺乏科学论证，不讲大局和长远利益的短期行为；坚决防止出现类似“普九” 教育造成的损失和浪费现象。
       （三）加大改革创新力度，破除城乡统筹发展的体制性障碍。破除城乡统筹发展的体制性障碍，这是当前推进城乡一体化发展的重点和难点。必须采取坚决的态度，有力的举措打破传统体制的束缚，大胆进行改革创新。具体要从深化户籍制度改革、土地管理和使用、社会保障、公共产品供给、行政体制改革等方面入手，着力推进以下几个方面的改革：
一是改革行政管理体制。要按照城乡一体、权责清晰的思路，实行大部门制，整合行政资源，转变行政职能，延伸社会管理和服务职能，构建“小政府、大事业”的模式，积极推进乡镇机构改革。按照中省的要求，有计划地推进撤乡并镇、小村并大村工作。二是要创新社会管理体制。深入开展村级公共服务和社会管理改革，积极推进农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治四大基础工程。推动公共服务向农村延伸，社会管理职能向农村拓展。三是创新基层组织体系。强化专业合作组织、各类产业园区、城乡社区服务职能，有条件的县区可逐步实行一体化管理。
      （三）以产业建设为支撑，充分发挥好产业分工聚集的引领作用。农村的城镇转化和农民的市民化，最根本的是要通过产业来支撑，必须把产业发展和产业聚集放在首位。这是推进城乡一体化发展的根本动力。一是要顺应城乡经济不断融合的要求，大力调整优化和重组城乡分割、关联性不强及结构趋同的产业体系，将过去依托城市发展的工业项目逐步转移到农村，实现城乡生产要素的重新组合，形成新的产业聚集和分工。二是用发展工业的理念发展农业。通过一批现代农业科技示范园区的带动，打造若干具备一定规模的种、养、加农业产业项目，建设优势农产品规模化基地，推进农业产业化和农村现代化。三是在城镇周边地区加快培植发展信息、物流、金融、保险等现代服务业和第三产业，打造一批集休闲、观光、娱乐为一体的旅游服务产业，推动这些地方的农民向市民转变。
      （四）加大资金筹措力度，同步建立支撑城乡一体发展的社会保障体系。按照“城乡一体、全面建设、缩小差别、逐步统一”的要求，加快推进城镇单位和企业职工养老、失业、医疗、工伤、生育五大社会保障的全覆盖。积极推行覆盖城乡的最低生活保障、失业职工基本养老和失业保险、失地农民基本生活保障、农村合作医疗和孤寡老人集中供养等农村“新五保”体系建设；建立和完善新型农村合作医疗制度，完善农村合作医疗和大病救助制度；改革传统的城乡社会求助体系，逐步建立城乡一体的、以最低生活保障为基础、以医疗和其他多种帮扶机制为辅助的社会救助体系。力争用3至5年时间，建立起城乡统一的社会保障体系。
      （五）积极探索农村产权制度改革，推动农村土地合理流转。推进城乡一体化，推动者是政府，主体是农民，核心是土地。要使农民离开土地进入城市，必须解决好土地的流转，维护好、实现好农民承包经营土地的收益权。这方面近年来全国许多地方已创造了很好的经验，我们可以学习借鉴。一是要夯实土地流转的基础。按照有关法律、法规、制定登记、确权、发证管理办法。对农村集体土地、房屋颁发所有权证和使用权证，落实农民对房屋的财产权。二是要明确农村产权流转方式，建立流转平台。根据发展的需要，市上应建立榆林市产权交易中心，在各县区建立农村产权交易分所，乡镇设立农村产权交易服务站，构建市、县、乡三级农村产权流转服务体系，促进农村资源向资本转变。三是尽快出台农村土地流转的具体办法。在保障农民土地承包经营权的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作、一次性补偿等形式进行土地承包经营流转，促进土地向专业大户、龙头企业和示范园区集中，形成土地规模化经营。探索土地流转市场定价办法，通过土地资本化入股、一次性补偿、土地租赁等方法，实现土地向集中规模经营转变。积极探索农地换社保、宅基地换城镇住房、集体建设用地换城镇门面房的有效实现形式。完善征地程序，依法提高征地补偿标准，解决好失地、减地农民的就业、住房和社会保障问题，促进失地农民市民化。经批准占用农村集体土地建设的非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。建立农村集体建设用地交易许可制度，逐步形成城乡统一的建设用地市场。