市政协社法委

按照市政协2021年工作安排，市政协社会法制和民族宗教委组织市直相关部门负责人和部分市政协委员组成调研组，就我市中心城市生活宜居品质提升建设工作开展调研。现将调研情况报告如下：

一、调研背景

城市建设既是贯彻落实新发展理念的重要载体，也是构建新发展格局的重要支点。推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。近年来，我市持续实施打造陕甘宁蒙晋交界最具影响力的城市战略，中心城市建设步伐加快、力度加大，城市面貌有了极大的改善，但对照中心城市的高标准和人民群众的新期盼，我市在城市建设和管理方面还存在不少问题和短板。为此，市委市政府把全力推进榆林建设高品质中心城市作为转型升级高质量发展的重要战略举措，并在榆林“十四五”规划中提出了明确的工作目标。在此基础上，市政协把推进我市建设高品质中心城市作为常委会专题协商课题，由社法民宗委牵头，联合市自然资源规划局、住建局等部门和政协委员组建专题调研组，在4月-6月期间，先后到四川省雅安、眉山、宜宾等地和榆林市区进行实地调研，召开专题座谈会3次，向市民群众发放调查问卷500份，累计收到意见建议135条。经过梳理和分析，形成了这个调研报告。

二、近几年我市中心城市建设主要成就

市委市政府持续实施打造陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市战略，通过加快榆林中心城区建设，完善城市功能，优化人居环境，使城市生活宜居品质不断提升，人民群众幸福感、获得感持续增强。

1.优化提升，城市交通更加便捷。以打通“断头路”为重点，建成投用了榆林大道、环城北路、文化南路等一大批主、次干道和城市支线，道路总里程达549.83公里、1512.69万平方米，建成了绕城高速通道以及榆阳河大桥、环城北路跨榆溪河大桥、文化路沙河桥等40座桥梁。初步形成了以太中银、包西、浩吉、神朔、靖神铁路为主动脉的干线铁路网。2020年，榆林榆阳机场升级建成4D机场，客流量位居全省第二、西北支线机场第一。

2.高效治理，生态环境明显好转。积极推进水生态环境治理，完成了榆溪河、榆阳河、沙河、芹河四条河流59个污水直排口治理，2019年6月份，榆林市申报成为全国黑臭水体治理示范城市。在中心城区扎实开展“塞上森林城”提质增效行动，建设百万亩环城森林圈，建成榆溪河生态长廊，东沙季鸾公园、沙地公园、运动公园以及32处社区公园。

3.以人为本，城市功能逐步完善。相继启动了第四、五版城市总体规划的修编工作，通过发展多点商业圈，发挥中心城市更强的辐射和带动功能，先后建成市科技馆、市档案馆、榆林大剧院等重大社会公益项目，全面启动了“四馆两中心”（博物馆、图书馆、展览馆、东沙文体馆、体育中心、会展中心）和科创新城建设工作。

4.紧扣民生，社会事业全面发展。2017年以来，累计投入教育资金337.31亿元，新建各类学校104所，精准补充各类教师2301名，引进国内知名学校合作办学9所。医疗领域累计投入资金23.33亿元，组建4个医联体41个医共体,新建市第五医院（精神病院），完成了市第二医院整体搬迁和市第一医院榆林院区改扩建工程。新建了一批互助幸福院、区域敬老院、社区日间照料中心，公办民办各类养老机构拥有养老床位数达到了每千人40张。对符合条件的城乡困难家庭基本实现应补尽补、应保尽保。

三、存在问题

纵观“十三五”期间，我市虽然加快了城市化进程，带动了经济社会全面发展，但由于底子薄、积累问题多，中心城区宜居环境建设和管理工作距离老百姓对美好生活的期望仍有较大的提升空间。目前存在的主要问题有：

1.规划的引领作用不明显。“一张蓝图干到底”的理念尚未形成，城市规划缺乏权威和严肃性，随意性比较大。城市设计缺乏地域特色和丰富多样性。有些规划与实际严重脱节，市民需求得不到必要的反映，降低了市民对规划的信任和关注。一些项目还存在不按程序报建、未批先建、批少建多、违法占地的现象。一些单位和个人的法制意识和社会责任意识不强，乱修乱建、乱搭乱占行为时有发生。

2.城市管理和社区治理不精细。城市管理方面立法进度与社会发展需求不匹配，市区建设管理体制和机制没有理顺，市直部门与榆阳区、高新区、科创新城管理体制不顺畅，导致民生领域建设和管理发展滞后，干部群众意见很大，规划建设“两张皮”顽疾亟待解决。城市管理智能化科技化及专业化程度较低，社区治理能力和水平相对欠缺。如对停车场的设置和管理与市民要求存在很大距离；对流动商贩随意设摊、农贸市场脏乱差、共享单车乱停放、背街小巷环境卫生和市政设施破损等现象的管理整治力度与市民期盼也还有差距。 

3.道路交通基础设施和公共服务设施不配套。城区路网功能差，公交运营水平不高，新建小区成为公交盲区；一些路段人行道、盲道、自行车道没有连贯性，机动车、非机动车和行人混道出行极易造成交通事故。城市路网标准低，许多路面结构破损，表面平整度差。市政附属管线设施交叉施工经常开挖导致行车不畅。一些过境线与高速路口衔接处存在严重安全隐患，比如210国道—榆溪河特大桥—榆蓝高速入口交叉处，路窄坡陡，大车重车多，与小车混道行使极易发生严重交通事故，一直深为市民诟病。还比如城区居民住宅区周边公园及公共设施不足，调研中市民普遍反映出行如厕极不方便。

4.古城保护开发和利用不充分。历史文化资源保护与开发不够，地域文化内涵挖掘不足；对传统民居建筑和街道格局的历史文化价值认识不到位；房地产开发拆迁以及老百姓对居住环境的改造与修缮都造成了对历史文化遗产的破坏。

5.老旧小区和棚户区改造不到位。上世纪七八十年代兴建的独院平房（棚户区）和老旧小区面积广，尤其是红山、东山、西沙文化路和青山路以及榆林大道西侧的大片棚户区基础设施落后，居住条件差，极大部分住户仍使用旱厕，巷道极窄出行不便，部分附属实施陈旧，安全隐患较大。榆阳河西岸等基本完成拆迁的棚改项目土地出让工作进展缓慢。

6.创建文明城市氛围不浓厚。党政机关、公共服务窗口单位在城市文明创建中的示范作用不明显，创建宣传形式单一范围小，公众知晓率不高，参与感不强，效果不明显。市民行为不够规范，法治意识及法治素养不高，整体素质亟待提升。比如随意踩踏绿化隔离带，不遵守交通规则，不爱护公共设施，不讲究公共卫生等不文明行为仍时有发生，严重影响城市整体形象。

四、对策建议

（一）“以人为本”编制各类规划，提升中心城市宜居建设品质

1.强化市辖区规划“一支笔”管控。借助我市全国“多规合一”试点市的契机，因地制宜编制比较完备的控制性规划和各项专业规划以及城市设计，进一步强化城市规划的严肃性、权威性和可操作性，真正做到城市建设有“规划”可依。建议与国内其他城市建设规划同步，投资建设榆林城市经济社会发展规划馆。

2.完善各类专项规划。尽快修编完善公园绿化、城市公交、慢行系统、停车场建设、各类教育医疗、市场超市等商业网点及公共卫生布局和社区服务设施等专项规划，从规划上引导，高标准建设一批方便市民生活的基础设施。“以人为本”积极回应市民关切，加强对城市规划的宣传力度和公示程度，发动市民参与到城市规划建设各个阶段中来,积极发挥广大市民的主观能动性,为城市发展献计献策。

3.注重城市风貌塑造。突出自然与和谐共生及可持续发展理念，系统梳理城市风貌特色，留住榆林特有的地理环境、肌理格局、建筑风格等城市基因，突出榆林的历史文化、红色文化、黄土文化和边塞文化地域特点，重点强化重要街区、重要地段、重要节点的设计引导，打造城市的丰富性和多样性。

（二）精细实施城市管理，提升中心城市社会治理水平

1.整合城市管理资源,提升综合管理数字化和专业化。建议进一步优化市区建设管理体制，赋予区一级更多中心城区建设管理职责，利用考核奖惩激励机制，加大属地管理的范围和力度。探索整合部门日常管理资源的途径,将分散在治安、交通、环境、市容市貌、公共事业等各方面的日常管理协调起来,形成指挥畅通、分工明确、各负其责的指挥和执行网络。尽快将数字化城管、道路交通管理、疾病防控、医疗救助、灾害应急处置、粮油水电气供应等纳入全市统一的应急中心管理系统,并与日常管理网络有机对接,找出市民关注的热点难点问题，为城市管理提供数据支持。同时加强在岗人员专业教育培训，建立城市管理队伍培训体系和专业等级制度，积极开展全员培训、领导干部任职培训和专业技能培训。健全专业人才培养机制，鼓励榆林学院设置城市管理专业或开设城市管理课程，培养懂城市、会管理的专业人才。

2.完善法规体系，注重标准先行，推动城市管理标准化。加强城市管理和综合执法方面的立法调研和立法工作，提高新立法规规章的针对性，推动城市建设设计、地下空间建设、生活垃圾分类管理、环境卫生、广告牌匾标识、架空线管理等方面法规规章的修订，解决执法依据不足问题。重点完善城市街巷、道路交通、河道管理、园林绿化、市容环卫、卫生防疫、城管执法等领域的标准规范，制定管理清单、责任清单和网格清单，同时一定要注重行业之间标准规范的有机衔接，逐步实现城市管理领域标准规范全覆盖使精细化管理有章可循。

3.加强社区服务，促进社会治理和谐化。推进“智能化”社区全面建设，在求精求细上下更大功夫，突出打牢管理基础、完善管理措施、创新管理手段、建立长效机制，推动管理空间细化、管理对象量化、管理流程优化，确保不留死角、不留盲区。坚持“共同缔造”理念，鼓励社区居民、社会组织主动参与社区公共环境卫生治理、配套设施公共空间的提升改造工作，推动基层党建、物业管理和社区治理的深度融合。优化社区各类工作人员配置，降低对大学毕业生参加社区工作的门槛。建议录用30岁以下本科毕业生作为社区协管员，定岗定责进行年度考核，奖优汰劣，调动其工作热情。

（三）增强市民幸福指数，提升市政道路及公共设施建设水准

1.尽快启动城市快速道路建设。城市快速道路可以有效减少平面交叉口和红绿灯数量,对提高整个城市的交通安全和运输效率有极大作用。建议借助省十七运在榆举办契机，启动实施环城北路与东过境线路口立交桥、210国道—榆溪河特大桥—榆蓝高速入口立交桥、高铁站到榆阳机场快速干线、高新区与科创新城连接线、榆林大道快速路改造工程等一批骨干道路项目，促进路网整体的通行效率和环境品质的提升。            

2.实施公共交通优先发展战略建设。在市政道路新建或改建时，加强公交场站等硬件设施建设，合理设置港湾式公交停靠站、公交专用车道和候车厅，提高通行效率。进一步提高公交IC卡补贴标准，提升市民乘坐公交吸引力。加大对共享单车的投放管理，建议运营方合理划定车辆停放区域，出台规范使用具体措施，坚决杜绝乱停乱放。对城区道路交通标识标线模糊不清的、存在重叠易产生误导的，重新划定标线。道路标识牌设置不合理的，重新优化设置。加大大数据在城市交通服务方面的应用，打造智慧交通，对道路车流数据进行分析，全面优化城区交通信号灯的设置。尤其在一些重要路段、交叉口可应用智能交通信号灯，对城市交通堵点进行全面排查疏导，提高车辆通行效率。

3.推进各类主题公园及公共设施服务建设。改善目前城区住宅小区周边公园及健身休闲场地不足的现状，加快各类主题公园的规划建设。例如借鉴眉山、宜宾市打造“公园经济”经验，启动建设榆溪河公园北段西岸、草海则公园、余子俊长城遗址公园,改造提升鸳鸯湖公园、凌霄广场。结合当前正在推进的黑臭水体治理工作，建议强力推进榆阳河、沙河、芹河综合治理工程和三岔湾湿地公园建设项目。各项目实施中，依托山水体系建设城市绿道系统，更多地将居民休闲活动融入自然。认真落实陕西省商务厅、省邮政管理局等12部门联合印发的《关于做好城市一刻钟便民生活圈建设工作的通知》要求，加强部门联动，明确职责分工，推动中心城区建成 15 分钟健身圈，推进创建全国全民健身模范市工作。积极回应市民期盼，全面清理改造旱厕，加大新建公厕力度，完善公厕指示牌，方便市民出行如厕。

4.多措并举解决停车难问题。一是严格落实大型城建项目停车场配建责任，建议城管执法部门对既有项目和在建的公共设施、小区停车场建设是否落实或者配建指标是否符合要求进行复查。二是建议政府资源规划、城管执法、住建、机关事务和人防部门积极整合资源，将现有的人防地下工程利用与停车场建设相结合，将一些党政机关、企事业单位的搬迁与停车场建设相结合，将棚户区改造与停车场建设相结合，加大投入、合理布局停车场。三是在商业、行政办公较为集中的区域，也可按照“谁出资、谁收益”的原则，招标建设一些社会化经营的生态停车场。

（三）塑造鲜明城市现象，提升古城保护开发力度

1.推进古城保护提升文化功能。完成一墙、一街、六巷、十景点为主的4大类、12项保护建设任务。逐步外迁不符合古城发展定位的功能,例如工业企业、机关事业单位等。对于旅游重点开发区域，适当疏解居住功能。针对居民，填充社区级公园、广场、停车场等，完善休闲功能。加强古城的文化功能，借鉴眉山市打造网红“水街”的经验，结合历史街区改造，重塑“长街市井”氛围。进一步完善古城配套服务和基础设施的建设，满足文物展示与利用、旅游体验、宜居宜游等需求，完成古城功能的全面转型。

2.加强对古城空间的整体管控。加强高度控制。如榆林卫城、文庙片区、凌霄塔片区等历史文化富集区建筑高度控制在6米以下，部分区域应控制在3米以下，衙署等重点标识区应控制在12米以下；文化富集相对较弱且不影响视线通廊区域控制在24米以下。加强外观控制。如对客运中心大楼以及古城中心其他高层建筑进行复古改造，使其与古城整体风貌保持一致，以保留城市发展历史的连续性和完整性,延续城市的文脉，留下人们的记忆。在功能方面注重与新城相呼应，布局交通承换点、共享单车租赁点，延伸和补充古城功能。

3.升级旅游品质和服务水平。引入专业的旅游开发管理公司对古城进行统一的运营管理，对计划引入的文化旅游项目实行准入制度。以六楼骑街及两侧四合院和东山各个历史时期建筑为重点进行旅游开发，突出明清四合院与窑洞特色、街巷特色。重点修缮四合院、窑洞、文革时期礼堂等特色突出的建筑，拆除部分风貌较差的民居，改建为古城特色的窑洞、四合院等。老街与东城墙之间，依托山势打通几条平行及垂直于古街的小巷。开发普惠泉、戴兴寺、南北大街三个历史文化街区。针对游客升级现有旅游服务，鼓励增设文化体验、旅游民宿、传统手工艺等文化旅游项目，避免同质化、低端化。提高导游专业水平，编写权威性的导游词，规范培训导游队伍培育高雅的导游艺术，避免曲解地方文化，以讹传讹给城市造成负面影响。

（四）聚焦群众难点热点，提升老旧小区和棚户区改造进度

1.积极落实老旧小区改造资金渠道。加大政府支持力度，将老旧小区改造纳入保障性安居工程，积极争取中央专项补助资金。建立改造资金由政府与居民、社会力量合理共担机制，杜绝新增地方隐性债务。例如可以参考四川江安县对老旧小区改造经验，按照“谁受益，谁出资”原则，分六步征民意：多种渠道谈改造，多方恳谈出主意，居民代表勤商讨，专家审查定方案，张榜公示开言路，居民表决说了算。改不改、怎么改，怎么出钱，都充分征求居民意见。结合实际合理确定改造费用分摊规则，完善居民合理分担、单位投资、市场运作，各级财政奖补等多渠道资金筹措机制。

2.加快推进老旧小区改造项目审批。结合市上放管服审批制度改革工作的进一步落实，建议精简老旧小区改造工程审批事项和环节，构建加快审批流程，积极推行网上审批，提高项目审批效率。针对不同项目的具体情况，抓紧制定老旧小区改造技术规范，明确职能安防建设要求。鼓励综合运用物防、技防、人防等设施满足安防需要。此外，加强既有用地集约混合利用，在不违反规划且征得居民等同意的前提下，允许利用小区及周边存量土地建设各类环境及配套设施和公共服务设施。

3.逐步实施棚户区品质提升工程。围绕“人的需求”做文章，尽快启动新一轮棚改。由政府主导，市场运作，广泛征求棚户区居民意见，制定合法合理的改造提升方案。因地制宜改造巷道网络，分区域分条块解决棚户区给排水、污水处理、停车库（场）等配套设施。对不具备改造提升条件的，予以拆除，用保障性住房进行置换。如西沙文化路和青山路交汇处的棚户区以及榆林大道西侧的棚户区。注重功能统筹，打造体现本土历史文化内涵的民居特色，保留一些历史建筑风貌，保留一批独院群落，选择性地创建小巷经济小巷文化，留住城市发展印记。同时应结合我市实际，制定出台改造标准，以便统一执行。

4.释放现有土地资源抑制房价过快增长。一是加快土地出让，基本完成拆迁的滨水西岸、驼城家园等棚改项目土地出让；加快完成高新区南区土地整合，确定出让方案；放开科创新城房地产项目审批；启动新的商业房地产项目开发。二是启动科创新城、航宇路等片区城市更新项目，优先启动安置房建设，稳定拆迁户预期。三是依法依规降低商品房预售条件，释放在建项目可销售量。

（五）全面发展城市文明，提升中心城市创建速度

1. 推进文明城市创建工作。发挥党政机关、公共服务窗口单位在城市文明创建中的示范作用，以提高政府及机关工作人员的公信力带动社会诚信建设，以公共服务单位的文明行为带动市民养成良好的行为习惯。在社会动员中，坚持全域创建、全面提升、全民共享，把动员群众和服务群众融为一体，不断顺应群众期待、提高群众幸福指数，着力解决好群众的操心事、烦心事、揪心事，让“榆林是我家、文明靠大家”的理念深入人心。

2.全面提升市民文明素质。一是充分利用城市文博资源，向市民宣传榆林历史文化，强化市民公共意识和责任意识，自觉维护城市美好形象。二是市民行为规范从小事抓起。建议政府发动街道、社区、单位共同参与监督，纠正影响城市形象的不文明行为。比如不乱闯红灯、不乱扔垃圾，不随地吐痰，爱护公共设施，讲究公共卫生，遵守交通规则等。三是从儿童青少年抓起。组织参观名胜景点和文博场馆，阅读了解榆林历史文化、革命传统、风土人情、名人故事等活动，将榆林的优秀文化和城市精神植入孩子们的心灵。