贫困是困扰经济社会发展的一个重大现实问题，了解和掌握农村低收入人口的贫困状况，是解决“三农”问题，全面建设小康社会的重要前提。为此，市政协财农委会同市民政局、统计局、扶贫办等涉农部门，在乔万荣副主席的带领下，于4月中旬先后深入神木、吴堡、定边等县的部分乡镇，采取入户走访、听取汇报、座谈研讨等形式，就我市农村低收入人口贫困状况进行了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、我市经济发展情况和农村贫困现状

榆林是全国唯一的能源化工基地，经过十多年的开发建设，现已成为“西煤东运”、“西气东输”、“西电东送”的重要基地。特别是“十一五”以来，市委、市政府以科学发展观统领全局，以国家能源化工基地建设为中心，全市经济呈现持续快速发展的良好态势。2007年全市生产总值达672.31亿元，增长20.19%；财政总收入达到158.6亿元，增长37.9%。经济增长速度连续6年保持全省第一，财政收入跃居全省第二位，成为全省乃至整个西部地区新的经济增长区域。

在经济快速发展的同时，市委、市政府着力改善农村贫困状况。2000年以来，累计解决了38万人、62万头牲畜的饮水问题；新修乡村道路5984公里，贫困乡村交通状况得到改善；新增基本农田15.4万亩，贫困区域人均基本农田达到1.8亩；“草、羊、枣、薯”四大主导产业初具规模，目前全市有人工草地480万亩，羊子存栏382万只，红枣150万亩，洋芋种植面积280万亩；基本普及了九年制义务教育；医疗卫生机构发展到342个；广播电视覆盖率达到85%。1192个扶贫开发工作重点村得到了扶持建设，1.6万户6.8万贫困人口实施了移民搬迁，贫困人口由2000年的108.77万人减少至2007年的50.24万人。

但从农业、农村现状来看，与快速发展的能源工业、城市建设相比，农业、农村的发展明显滞后。2007年我市农业总产值只有65亿元，仅占全市总产值的10.2%；农民人均纯收入2621元，是全国农民人均纯收入4140元的63%。全市12个县区中10个为国家扶贫开发工作重点县、2个为省级扶贫开发工作重点县；5510个村中有1378个扶贫开发工作重点村，占25%；人均纯收入在845元以下的贫困人口50.24万，占292万农业人口的17.2%，在全省最多。贫困村、贫困人口主要分布在白于山区、黄河沿岸土石山区和资源开发区。由于多种因素制约，现有的贫困人口脱贫难度更大。贫困问题在今后相当长一段时间内仍然是困扰我市经济社会全面发展的一个突出问题。

二、农村贫困的突出问题和主要特点

（一）从宏观看，突出表现为“三个并存”：一是丰富的地下资源和恶劣的自然环境并存。我市资源丰富，据《各国矿产储量潜在价值》估算，潜在价值约46万亿元，平均每平方公里土地拥有10亿元的地下财富，是国内罕见，世界少有的能矿资源富集区。但地上的自然环境和气候条件十分恶劣，北部风沙草滩区土壤沙化严重，南部丘陵沟壑区水土流失严重，加之以干旱为主的各种自然灾害频繁发生，对全市82%的农业人口来讲，生存和发展一直面临严峻挑战。二是资源的快速开发与环境污染的威胁并存。北六县资源开发区已出现地面沉降、山体滑坡、水资源和植被破坏等严重的环境问题。仅神木、府谷两个产煤大县就有60多平方公里、4.2万亩农田严重减产或无法耕种，部分地方的群众因此而集体返贫。三是农产品生产能力扩大与农业产业化进程缓慢的矛盾并存。解决“三农”问题的核心是实现农民增收。近几年我市逐年增加资金投入，建设了不少农产品示范基地，但由于农产品深加工能力弱，产品优势难以转化为商品优势和经济优势。加之农村剩余劳动力向二、三产业转移渠道不畅，农民增收难仍是困扰“三农”问题的主要原因之一。

（二）从微观看，据市民政局2006年对全市城乡各1000户低收入贫困家庭的抽样调查分析，主要存在以下问题：一是农业生产的基本条件差。在随机抽取的1000户农村贫困户中，人均年纯收入300元以下的共有263户，其中有248户分布在南部丘陵沟壑区的沿黄地区和白于山区，这些地方山大沟深、交通闭塞、水土流失严重、干旱缺水，农业抵御自然灾害的能力十分脆弱。二是贫困群体的文化素质低。在调查的2000户、9401人中，大专文化程度的只有12人，占0.12%；高中文化程度的37人，占0.36%；初中文化程度的129人，占1.3%；小学文化程度的355人，占3.9%；文盲、半文盲就占94%左右，整体自我发展能力非常低。三是户均生产资料的拥有量奇缺。大型农机具（三轮、四轮拖拉机、加工机械等）百户不均一台，大家畜十户不到一头，新技术（水平沟种植、地膜覆盖等）使用率不足5%，基本上没有扩大再生产的能力。四是人均纯收入水平十分低下。在1000户农村贫困户中，年人均纯收入625元以上的仅占1.7%，500—625元的占11%，400—500元的占23%，300—400元的占38%，200—300元的占16%，200以下的占10.3%。五是市场参与程度低。1000户农村贫困户中，出售农产品收入人均只有3.7元，出售其它加工产品收入人均只有1.1元。自给尚不能自足，购买力相当低下。六是生存发展对社会依赖程度高。在2000户调查户中，当年从政府得到的救助人均67元，从社会得到的捐助（包括实物折价）人均35元，从退耕还林和以工代赈得到的补助人均13元，从银行得到的小额信贷人均8元，从集体经济组织得到的补贴人均3.8元。调查年度中人均获得救助126.7元，救助成为他们重要的经济来源之一。七是生活消费支出结构失衡。调查户人均全年吃饭的支出比例达到67%，穿衣支出11%，医疗支出7.5%，基建支出5.5%，教育支出2%，婚丧支出3%，“人情门户”支出3%，其他支出1%。收入的绝大部分用来维持生存，基本上没有发展的余地。

（三）从个例看，有的主要是因为社会原因，如环境破坏、教育负重等；有的主要是因为自然原因，如疾病缠身、遇灾突变等；但更多的是自身原因，如年老体弱、残疾智障等。但不管什么原因，在入户走访时看到的景象还是令人心酸：神木麻家塔乡买力湾村71岁的李万发老人，家有三间低矮的破房，一间堆放杂物，一间做饭，住人的一间家徒四壁，除了炕上破旧的被褥，就是地下一口用破布片苫着的薄棺。当老人一边诉说他靠饲养20多只羊养活痴儿傻媳和一个孙女，一边佝偻着身体掀开棺盖，从里边摸索出一盒烟时，看的叫人揪心；神木栏杆堡乡的院候三， 44岁，身患肾病综合症，丧失了劳动力，妻亡子幼，一身债务，吃了上顿没有下顿，常常靠乡政府的救济；吴堡丁家湾乡后畔村的支书冯建斌，今年54岁，精明能干，但由于立地条件差并供养三个子女上学，已举债近10万元；神木店塔镇前梁村位于榆家梁煤矿采空区，受采空塌陷影响，目前村里人均只有0.2亩水浇地，全村38户中有10户生活十分困难，因无钱买煤，家居煤海捡柴烧。他们的情景反映了不少贫困户的生存状况。

三、农村贫困问题的原因分析

综合分析我市农村的贫困问题，其原因主要有：

（一）资源开发与地方经济特别是农民增收关联度低。由于能源化工产品需求价格弹性低，市场风险小而投资回报高，强有力地吸引着人们的投资注意力。这种现实让榆林市必然选择把发展重点放在了能源产业和城市经济的发展上，而农业由于基础薄弱、生态环境恶劣，必然在发展中处于滞后地位。工农业发展和城乡发展的巨大差异，导致了富市与富民难以同步，产生了财政的高增长掩盖了农民收入低水平，城市建设的成就掩盖了农村的落后，典型的富裕户掩盖了面上贫困的畸形现象。煤炭大县神木的财政总收入由10年前的1亿元增长到了2007年的47亿元，稳列全省县级第一位。全县资产上亿元者就达200户左右，资产上千万元者也有3000户左右。与之形成对照的是，全县38万人口中尚有贫困人口3万多人，大约10万人口仅仅达到了温饱水平。资源长期的无偿划拨使用，使中省企业以其独有的优势取得大部分矿业权，获取了大部分开发的收益甚至暴利。而地方政府收益甚少，普通百姓不但难以获益反而要承受环境破坏造成的恶果。这种资本投入的“洼地”效应也是导致我市产业结构失衡、分配不公、农民贫困以及各种矛盾凸显的根本原因。

（二）工业反哺农业，城市支持农村的机制尚未形成。榆林经济的快速增长和农业生产发展的落后缓慢，形成明显的反差。与工业和城市比较，农业生产方式粗放，农民增收渠道单一，农业产值比重占三产的8%，农民人均纯收入仅为城镇居民可支配收入8850元的三分之一。然而，由于现行税制等因素制约，榆林经济的腾飞并没有为城乡统筹带来相应的利益均衡机制；工业反哺农业、城市支持农村尚未形成制度机制；生态环境 “谁破坏，谁补偿，谁治理”的责任难以落实，治理经费“悬空”，治理基金机制尚未形成。而我市财政收入对资源的依赖性过大，财政收入中留给地方的可用财力很少，严重影响了地方经济的可持续发展。神木县目前因煤矿开采形成的塌陷区面积达56.16平方公里，损毁耕地2.3万多亩，1900户6700多农民成为“生态灾民”。店塔镇红旗村秦家燕湾村民小组，2004年以来地表陆续出现塌陷，不仅耕地无法耕种，住房也出现了倒塌或裂缝。2006年10月全组村民实施了整体搬迁，但新迁地还是矿区，并在井口旁，随着日渐严重的“三废”污染和新的塌陷，将面临着二次搬迁。由于补偿费很有限，只有房屋等生活资料的损失得到了补偿，而耕地、林地、水源等生产资料的损害却没有投入机制，生活十分困难。村民武顺晓身上穿的衣服，还是从垃圾堆里拣来的矿工们丢弃的旧工衣。

（三）扶贫帮困资金使用效益不高。近10年来，我市在中、省的支持下，集中财力针对农村贫困状况开展了大规模的扶贫项目和社会救助，提高了贫困乡村发展的潜力，使全市贫困人口逐年下降，但与此同时，也显现出一些问题。一是资金投入分散，使用效益不高。资金投入与效益产出不对称，2006年全市用于“三农”的财政投入达16.6亿元，2007年增至30亿元。但由于这些投入分散在十多个部门，约28个项目渠道，既增加了管理运行成本，又降低了农业投入的使用效率。二是一些扶贫项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，形成投资浪费。如移民搬迁，在很多乡村出现了沟底搬至山上、沟里迁至路边等意义不大的“整村移民”，没有达到“搬出来、稳得住、能致富”的目的。村民为了贪图享受移民搬迁款项，却使自己增加了自筹资金的沉重负担。

（四）社会保障体系不完善。随着经济发展、劳动力转移以及扶贫工作的推进，农村有一定自我发展能力的贫困人口将逐年摆脱贫困，而老弱病残以及无劳动力的贫困人口在整个贫困人口中的比例会越来越大，更多的要依赖农村社会保障体系和公共服务体系，才能保证最低生活需要。但是，当前的社会保障体系还不够完善，如农村最低生活保障、新型农村合作医疗、贫困人口的医疗救助等。以我市新型农村合作医疗为例，目前的新型合作医疗制度基本目标定位还是以“大病为主”，合作医疗的受益面小，补助比例不高，2007年人均住院补助比例为34.53%，住院受益的群众只有3.7%，与广大群众的期望相差甚远。（五）农民贫困人口自身发展能力不足。体能和智能是人类最基本的发展能力，从当前我市农村贫困人口的状况来看，这两大发展能力的严重不足是贫困人口脱贫的主要障碍，据统计，在贫困人口劳动力中没有技能的占90.4%，有一定技能的只有9.6%。

四、摆脱贫困的对策和建议

农村的贫困问题，仅仅是“三农”问题的一个缩影。要解决好农村的贫困问题，必须站在解决“三农”问题的宏观战略高度。只有发展农业生产，繁荣农村经济，努力促进农民增收，才能从根本上解决农村的贫困问题。从我市的农业基础条件和当前的市情特点出发，我们必须把大力发展现代特色农业作为解决“三农”问题的着力点，着重抓好以下几项工作：

（一）切实把解决“三农“问题，促进农民增收放在统筹城乡经济社会发展的战略高度。

思想是行动的先导。各级党委和政府都应认真学习和深刻领会1号文件精神，努力提高思想认识，切实扭转重工业、轻农业，重财政收入、轻农民增收的倾向，用抓工业的理念谋划发展现代特色农业，把工业经济中适应社会化大生产、符合市场经济规律、能够有效提高资源利用效率等经营理念，移植和导入农业领域。通过工业化的生产组织方式，抓好农业生产过程中的资本运营，发挥各类市场主体的积极性，走出一条统筹城乡、以工促农、以城带乡的发展道路，推动榆林城乡经济的跨越式发展。

（二）创新举措，加快建设现代特色农业。

1、采取有效措施，加大力度拓基地、建市场、育龙头。产业化经营是发展现代特色农业的必由之路，必须建立“市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户”的产业化经营模式。即以市场为导向，发展农副产品加工龙头企业；依靠龙头企业带动　原料生产基地；再由基地联结和带动农户。拓基地，就是要加强特色产业基地建设，既要扩张规模，又要推行标准化生产。创立一批特色品牌产品，更好地适应国内外市场的需求。要加强标准化生产和管理技术的培训，逐步推动标准入户。建市场，就是要建设和改造各类农产品批发交易市场，不断完善城乡农产品市场网络体系；要推行新型营销方式，发展会展促销、物流配送、连锁经营、电子商务、网上交易等现代流通业态，多渠道推动特色农产品的顺畅流通。育龙头，就是要千方百计扶持和培植农业产业化的龙头企业，政府应当有超常规的大举措，要像抓能源工业项目一样抓龙头企业发展。当前，要着重抓好三项工作：一是加强农产品加工项目的可行性研究。全市现已提出的70多个项目，完成可行性研究报告的仅有7项。为此，一定要根据特色农业生产基地布局和特色农产品加工需求拟定项目，加强可研、包装等工作，做到投资商拿到项目就可以开工建设，以增强项目的吸引力。二是加强农产品加工产业园区的建设。现代工业发展要求生产基地集中化、生产过程生态化、污染治理统一化、生产协作配套化、企业服务本地化，工业项目必须实现园区化发展。但是，我市除榆林经济开发区规划了一个农产品深加工及轻纺园外，其他农产品深加工及轻纺园至今没有规划，这也是涉农项目招商引资效果不佳的原因之一。三是要制定极具吸引力的扶持政策。与能源化工产品不同，农产品加工及轻纺工业市场变化快，需求价格弹性高，竞争激烈，投资风险大且投资回报相对低，对投资者吸引力不足。因此，一定要通过政策扶持，引导投资。否则，特色农业就会失去“火车头”的带动作用，从而失去发展的灵魂。

2、提高农业科技研发能力和推广力度，为发展现代特色农业提供技术支撑。一是要健全农技推广网络。在强化农业科技创新的基础上，按照强化公益性、放活经营性、引导非营利性的原则，健全市、县、乡、村四级农技推广网络；二是要增设研发机构。以农科教、产学研、科工贸相结合等各种方式，组建农产品深加工研究中心、旱作节水农业研究中心、农业生物繁育中心等研究机构，改变研发体系不健全，农业科研成果储备不足的状况；三是要组织培训农民。加强成套生产技术推广，着力解决好特色农业生产中的各项关键技术，引导农业科技新成果进村入户。

3、建设现代农业服务体系，为发展现代特色农业提供组织保障。现代特色农业是以资本高投入为基础，以工业化生产手段和先进科学技术支撑，有社会化服务体系相配套，用科学的经营理念来管理的农业形态。因此，要抓好体系建设，主要是农业科技推广服务体系、农业信息服务体系、农产品质量安全保障体系等。同时，应认真贯彻农业专业合作社法，扶持农民自主发展生产合作、营销合作、信息服务、技术培训等专业合作经济组织。

4、着力打造农产品品牌，为发展现代特色农业提供制度保障。特色农产品原产地独特的资源条件和地理环境，具有不可替代的自然垄断性，是保证特色农产品质量的前提。为此，一是应成立“农产品名牌战略领导小组”，组织专人抓好这项工作，着力打造我市独有的农产品品牌。二是应尽快编制农产品生产标准体系，通过标准制定来规范生产技术，提高产品质量；三是要加强农产品商标、证明商标、产品标识，以及农产品加工企业和有关机构的互联网域名的注册登记，同时，要加快无公害农产品生产基地认定和特色农产品的地理标志保护登记工作；四是要健全市县两级农产品质量检验检测体系，不断提高特色农产品的质量安全，有效地促进我市现代特色农业的健康发展。

（三）加大和整合财政投入，为发展农村经济解决贫困问题提供资金支持。首先，要加强财政投入。坚持落实好中央关于“三个高于”、“三个加强”、“三个主要用于”的财政支农政策。逐步建立起财政支农资金稳定增长机制。其次，要探索整合财政支农资金方式。——以县为主统筹安排进行整合。就是以县委县政府组成支农资金整合领导小组，以县城经济发展的重点为龙头，对来自各种渠道的支农资金进行整合，项目的实施，由各部门、各单位负责，财政部门负责协调和资金的监督管理、报账拨款，做到“各炒一盘菜，共做一桌席”。——围绕发展主导产业进行整合。就是围绕支持某一项产业的发展来整合安排支农资金，将整合资金主要用于该产业。——打造项目平台进行整合。把投向相近、目标一致但来源不同的各项支农资金整合起来，集中使用。比如以新农村建设为平台，集中使用资金。——此外，还可以进行分类归并整合、切块“打包”等方式整合。通过资金整合，既有利于集中财力办大事，也有利于发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，吸引社会各方面的资金，从而极大地提高财政支农资金的使用效率。第三，充分发挥金融支持“三农”的作用。金融是现代经济的核心。发展现代特色农业，促进农民持续增收，同样离不开金融的有力支持。去年底，银监会出台了调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策，鼓励各类资本到农村投资创业，设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。我们应抓住中央推进农村金融体制改革的政策机遇，积极探索通过金融支持“三农”的有效途径。

（四）完善社保体系，建立健全与扶贫政策相衔接的农村最低生活保障制度。

社会保障是一种有效的扶贫方式，扶贫则是一项特殊的社会保障措施。要实现消除绝对贫困的目的，不能忽视社会保障的扶贫功能。应根据农村新的贫困特征以及新农村建设的要求调整扶贫战略，致力于完善贫困人口的最低生活保障制度。一是政府要在农村最低生活保障制度上发挥投资主体的作用，拓宽资金来源渠道；二是科学划定农村最低生活保障线，合理选择农村最低生活保障救助对象，逐步将低收入家庭纳入救助范围，实施预防和应急救助相结合的分类救助策略；三是加大教育和医疗救助的力度，继续推进农村合作医疗制度，解决农村贫困人口中病、残、老群体的医疗保障问题，从根本上预防和消除农村贫困；四是建立以县为单位的三级救助实施系统，并建立农村最低生活保障制度的监控和评估体系。

（五）强化教育意识，从根本上解决农村的贫困问题。

就“三农”问题而言，政府的扶持引导是外因，农民的创业发展能力是内因，千百万农民群众才是发展农业生产、繁荣农村经济的主体。因此，要从根本上解决农村的贫困问题，必须从基础教育抓起，着力于提高劳动者素质，使广大农民群众成为懂科学、有技术、会管理、善经营的一代新型农民，极大地提高他们的自主创业、自我发展的能力。

从近期来看。首先，要加大财政投入，保障农村贫困人口基本的教育资源供给。落实对贫困家庭学生的书本费、寄宿生活费实行减免或补贴的政策，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，使贫困地区少年儿童受教育权利得以实现。其次，大力发展职业技术教育，切实增强贫困人口的就业竞争力。第三，建议在国家的财政扶贫资金中单列一项“贫困地区人才资源补贴”，用于补助投身贫困地区教育事业和经济社会发展的各级管理人才和技术人才，稳定和壮大人才资源队伍。

从长远来看。要规划实施“教育移民”工程。结合我市开发扶贫实践，实施农村中长期教育发展规划，形成合理的教育资源体系，让生存、生活条件较差的农民子女都能接受从幼教到高中的连续性教育，以具备转移到条件相对较好地区学习、工作、生活的素质，从而形成良性互动的素质型“移民”机制。“教育移民”的结果是“产业移民”，产业结构调整相伴随的是从业人员结构变化，一户移民家庭出去一个受过教育和培训的孩子，就可能改善整个家庭的生活状况，带动全家甚至更多的人口走出贫困山区；有了一技之长，即使是不离土地也可以搞科技种养加工业，成为一个在农村劳动的产业工人。因而加大教育扶贫力度，促进“教育移民”，可以从根本上解决经济和社会贫困，是一种内涵广泛、层次更高的“脱贫”工程。

榆林市政协财农委

2008年5月6日