榆林市煤炭资源开发情况的调研报告
根据市政协年初工作安排，主席会议决定，市政协环资委于4月份，组织部分委员，会同国土、煤炭、环保、石化、盐务等部门的负责同志及相关专家组成调研组，在市政协副主席乔万荣、赵建国的带领下，深入神木、府谷、榆阳等七县（区）；神东矿区、南梁煤矿、杨伙盘煤矿、榆树湾煤矿、中能煤矿、丈八崖煤矿、市煤炭出口集团、市煤炭运销集团、榆神公司、市集运公司牛家梁集装站等企业；大柳塔、店塔等乡镇进行了实地调查。调研组还先后听取了市国土、煤炭、环保等部门的情况介绍，走访了部分省市专家，查阅了大量资料，并对调研情况进行了认真反复的分析、研究和讨论。现将有关情况报告如下：
一、榆林煤炭资源开发的基本情况
榆林是煤炭资源富集区，全市煤炭资源的预测储量为2714亿吨，探明储量为1447.74亿吨，分别占全省的70%和86%，占全国探明储量的12%。探明储量中 ： 普查储量194.98亿吨，详查储量191.04亿吨，且分布有三个不同地质历史时期形成的煤炭资源：①石炭——二叠纪煤田，含煤面积与国土面积相当，探明可采的主要有府谷、吴堡两个矿区，累计探明储量为54.74亿吨，吴堡煤是我国稀有的焦煤和肥煤气煤，将是陕西最大的焦煤基地。②三叠纪煤田，主要分布在子洲、米脂、横山、佳县等地，含煤面积3000多平方公里，储量约5亿多吨，探明资源／储量0.3281亿吨，煤层厚度在1米以下，为开采利用价值不大的薄煤层。③侏罗纪煤田，主要分布在榆、神、府、定、靖、横六县，含煤面积24561平方公里，占国土面积的56%。有5个含煤组，可采煤层14层，单层最大厚度为12.5米，探明资源／储量为1388亿吨，占全市已探明煤炭总量的95.87%。侏罗纪煤是我市的主力煤田，煤质具有特低灰（7—9%）、特低硫（小于0.8%）、特低磷（0.006—0.035%）、中高发热量（6888—8200大卡／千克）的特点，是优质低温干馏、工业气化和动力用煤，是国内少有的理想环保用煤，被誉为“环保煤”、“洁净煤”，可供煤制甲醇、煤制油、水煤浆、活性炭、超纯煤制作、气化和建筑、工业及民用，在国际上有较强的竞争力。我市煤炭储量相当于50个大同矿区、100个抚顺矿区，与俄罗斯的顿巴斯煤田和库兹巴斯煤田、德国的鲁尔煤田、美国的波德河煤田和阿拉契亚煤田、波兰的西里西亚煤田并称世界七大煤田。上世纪80年代初，国家开始对榆林煤田进行大规模的勘探，在毛乌素沙漠南缘包括神、府、榆、横四县的15000平方公里范围内，探明储量1500多亿吨。榆林发现大煤田的消息传出后，震惊了国内外，引起了党中央、国务院的高度重视，胡耀邦、赵紫阳、李鹏、朱容基等党和国家领导人及十几位部长先后来榆视察，拉开了榆林煤炭开发的序幕。1982年神府第一船原煤装船出海。1983年省政府出台了神府煤田第一份初步规划安排意见。1984年国家煤炭部提出了《关于开展神木煤田前期工作的项目建议书》。1991年国家计委正式批准了《神府东胜矿区一期总体规划》。2000年国家计委批准了《榆神矿区一期总体规划》，我市被确定为国家能源化工基地。目前正在进行榆横矿区总体规划的编制工作。按规划，侏罗纪煤田划分为神府矿区、榆神矿区、榆横矿区和靖边预测区；石炭二叠纪煤田划分为府谷矿区和吴堡矿区。开发初，在党中央“国家修路，群众办矿”方针的指引下，各涉煤县纷纷大办小煤矿，到1997年底，全市中小煤矿已发展到854个，多数是3—6万吨的小煤矿，产量（地方）达到1642万吨。目前地方占有的煤炭资源，主要是那个时期拿到的采矿权。从1998年开始，经过几年的“关井压产”、“整顿小煤矿”，关闭了449个小煤矿。2005年底，全市共有煤矿404个，年设计能力6210万吨，其中：大型（120万吨／年以上）4个，中型（45万吨—90万吨／年）9个，小型（30万吨／年以下）391个（其中：3万吨／年以下的有139个）。小型煤矿占煤矿总数的96.78%。
目前我市已形成了퓒大柳塔、榆家梁和即将投产的榆树湾煤矿为代表，大中小矿井齐全，国家、地方、个人联合开发的格局。2005年，全市煤炭产量首次突破亿吨大关，达到10610.74万吨（其中神东5029.61万吨），成为仅次于鄂尔多斯市的全国第二个过亿吨的产煤大市（地级市）。煤炭工业产值首次突破百亿元，达到115.56亿元,占全市总产值的35%。煤炭行业提供的税收212548万元，占财政总收入的31.7%,煤炭工业已成为全市的龙头骨干财源。以煤炭为主的资源开发带动了交通运输、电力、通讯、建筑、建材、旅游、餐饮等行业的发展，使榆林成为西部乃至全国最有活力的地区之一,经济社会发展步入了快速发展时期。
二、煤炭资源开发中存在的主要问题及其原因
二十多年的煤炭资源开发，使我市呈现了两个十分显著的特点：一是经济的快速发展和社会的进步；二是各种矛盾凸现。这些矛盾既有历史的原因，也有现实的问题；有客观的因素，也有主观的问题；有体制的弊病，也有管理的问题。主要有：1、我市地方资源量占有不足，后续发展困难。我市境内现有404个（有采矿许可证）生产煤矿，占有煤炭资源储量为896415.6万吨，占我市探明储量的6.11%。神东公司所属6个（不包括前石畔、瓷窑湾未审煤矿）、陕北矿业局2个重点煤矿占有储量418951.5万吨，占我市探明储量的2.89%；中外合资煤矿1个，占有储量为12228万吨，占我市探明储量的0.08%；我市国有煤矿22个，集体及私营煤矿364个，共计386个（六证齐全），总储量为465236.1万吨，占我市探明储量的3.21%。截至2005年底，我市地方生产矿井剩余储量为246000万吨，按目前的产量和回采率计算，将不足开采10年。目前，全市矿区已进行探矿权登记的井田项目有45个，勘探面积5920.71平方公里，其中我市地方企业登记探矿权的井田有6个，勘探面积315.4平方公里,勘探项目、勘探面积分别占13.33 %、5.3%。2、资源浪费严重，超强度开采、超能力生产现象普遍。首先是资源消耗高。以2005年为例，我市规模以上工业每万元GDP消耗标煤7.4吨，是全国平均水平的2.7倍。其次是回采率低，国家《煤炭工业技术规范》中规定煤矿的采区回采率厚煤层不应小于75 %、中厚煤层不应小于80%、薄煤层不应小于85%。我市煤矿采区回采率平均为：厚煤层58.51%、中厚煤层62.79%、薄煤层68.23%。2005年6月下旬，全国煤炭回采率专项检查工作中，对我市404个煤矿进行了调查，除大柳塔矿外，其余煤矿采区回采率全部不合格。按2005年产量计算，浪费煤炭1700多万吨，相当于府谷县全年产量还多。三是受利益的驱动，不少煤矿采易弃难，采肥弃瘦，超设计能力开采。 以2005年为例，全市煤矿设计能力6210万吨／年，超规模生产4400.74万吨，超产70.86%。大柳塔煤矿设计600万吨／年，活鸡兔煤矿设计500万吨／年，去年两矿实际产煤2200万吨，原设计服务年限108年，现为37年。榆家梁煤矿设计500万吨／年，去年产煤1500万吨，原设计服务年限34年，现为11年。不少民营小煤矿，设计6万吨／年，实际产量为20万吨。四是越界开采的现象也时有发生，仅被处罚的就有10多处。五是无证开采，滥采抢挖的现象也较为严重，地方政府花很大精力打“护矿保卫战”。神府矿区原本规划可开采200年，现可能只有100年、50年或更短。3、资源利用率低。我市现有兰炭企业294户，年生产兰炭2220万吨，焦油202万吨。据调查，这些兰炭企业设计煤、焦产出比例为1.65：1，而实际上生产耗煤超10%左右。筛分的煤粉基本被弃掉，煤气全部外排，焦油回收率只能达到70—80%。按全市兰炭产量测算，每年约损失焦油20多万吨、煤气15亿方、煤炭80多万吨，直接经济损失约6亿多元。另外煤矸石利用率不到20%，粉煤灰利用率只有48%左右。4、“三个转化”起步艰难，“原煤外销”一业独大的不合理产业结构基本没有改变。“十五”期间，我市共开工建设煤炭转化项目25个，其中电力20个，装机容量共计422万千瓦，煤化工项目4个，总投资191341万元。截至2005年底完成投资161615万元，已建成发电的煤转电项目有12个，甲醇项目1个，发电432724万度，生产甲醇20万吨，生产兰炭700万吨，共可转化煤炭1330.16万吨，占2005年煤炭产量的12.5％。 2005年地方煤矿外运原煤3300万吨（其中铁路1100万吨、公路2200万吨），占地方总产量的60％。神东产煤全部铁路外运。5、对煤炭资源的掠夺式开采和高耗能、高污染企业的大量存在，使矿区环境日益恶化。主要表现在：①采空区塌陷问题令人担忧。据神木县的统计资料显示，全县煤炭开采形成的采空区面积达99.12平方公里，其中已塌陷面积达44平方公里，造成856户,3285人，787间房屋,284亩水地,280亩旱地，36549亩林草地受灾。仅神东公司的大柳塔、活鸡兔、榆家梁三个煤矿塌陷面积为40.9平方公里，皆属中大型塌陷规模。主要表现为部分地区地表下沉0.8—2米，房屋损坏，道路变形，岩层错落。2005年底全市已有采空区面积约320平方公里。从理论上1014.5平方公里矿区范围终将成为采空区，若干年后这些地区很可能成为塌陷区。②“三废”污染问题十分突出。我市现有电石、铁合金、兰炭生产企业465户。这些企业的废气大多是直接排放，造成空气污染。现仅有的大柳塔监测资料显示，大柳塔镇大气中的二氧化氮物、总悬浮颗粒、二氧化硫三项主要污染指标，分别是煤田开发前的4倍、17倍和24倍。总悬浮微粒日均浓度超过国家二级标准的58倍。锦界工业园区煤制甲醇企业氨氮超标8.2倍、COD超标3.5倍、总悬浮物超标3.4倍。工业废液、废渣的渗漏和直接排放直接影响到群众的生活用水和农业用水。内蒙古境内的补连塔、马家塔、上湾煤矿和神木县境内的大柳塔、榆家梁等大矿的井下废水，均直接排入窟野河，导致了下游水质的污染。2004年神木县城因水源污染而两次停水，造成十几万人断水十多天。锦界工业园区的聚氯乙烯企业，生活废水未经任何处理直接排放，生产废水经过简单中和后外排，导致PH值达2.16，呈强酸性，悬浮物超标4.3倍。③地下水遭到严重破坏。现有资料显示，全市地表水资源量为25.13亿立方米，地下水资源量为21.47亿立方米，扣除地表水与地下水的重复量14.31亿立方米，全市水资源总量只有32.29亿立方米，人均拥有水量979立方米，分别仅占全省及全国人均占有水量的65.9%和43%，属联合国教科文卫组织认定的重度缺水地区。地下资源的大量开采，地表水、地下水大面积渗漏，导致不少井泉下漏、淤坝干涸、树林枯死、矿区不少地方发生水荒。神木县已有数十条河流地表径流断流，20多个泉眼干枯，窟野河全年三分之二时间断流变成季节河。中鸡镇束鸡河村的三座大型水库、18口水井干枯，当地村民被迫到十几里外买水吃。大柳塔母河沟村、双沟村当初水流量分别为0.5m3／s、0.03m3／s，现已断水，200多亩水地全部弃耕，300多亩果树枯死，几条大沟里十几年的杨树全部死亡，每户年收入减少1万多元。沙沟峁村原本用渗水建了电站，因水源渗漏，不仅发不了电，300多亩水地旱作。由于水资源的破坏，仅神木县就有7平方公里土地沙化。6、安全隐患增多。2000年以来，地方煤矿生产百万吨的死亡率分别为4.73%、1.72%、1.23%、1.17%、0.81%、0.90%，呈下降趋势。但由于地方煤矿大部分是房柱式采煤，随着顶板悬空面积不断扩大，势将引起大面积的顶板来压、垮落，给矿井造成毁灭性灾难，其后果不堪设想，但目前还无有效的防治办法。7、中省企业、地方政府、地方企业和群众的矛盾日益突出。主要表现在：①在资源占有上，中省企业有明显优势，地方企业无法与之竞争。我市有不少煤、油、气、盐资源重叠共存的地区，长庆已登记了油气探矿权，地方企业要开采煤、盐，必须经其签字同意。如红柳林煤矿井田26亿吨储量，天然气就压了17亿吨，30年后才有可能开采。神华弃而不采的煤炭资源，地方企业要开采，也必须经神华同意。地方政府对类似问题毫无办法。②税费政策不合理，地方损失太大。榆林作为一个重量级的能源输出型地区，仅2005年就为国家贡献的能源价值超过620亿元，而地方财政收入仅为23.8亿元，反差太大。目前我市境内煤炭生产企业资源税费构成主要有7种税、7种费。增值税中、省、市、县分配比例为75%、7.5%、7.5%、10%，企业所得税中、省、市、县分配比例为60%、20%、10%、10%。市县分配比例仅占17.5%、20%。财政增收的大部分被中、省集中，2004年比1994年上划“两税”增长了14.6倍，而返还仅增加了2.3倍。资源税的计征依据是按销售量或自用量确定的，而不是按储量来确定，既流失了税源，又助长了掠夺式开采。神华公司按本公司自定的内部调拨价为计征基数，车板价为 90.68元／吨；本地企业车板价为280元／吨。我市的煤炭品质在全国也是最好的，而资源税额标准却是全国最低的，吨煤仅为3.2元，而河南吨煤为4元，山东吨煤为3.6元。中央企业在我市开发煤、气、油、盐资源，而在总部所在地北京市、西安市纳税，只有神华从2005年开始在我市纳税。中央企业不执行省以下政府的收费项目，导致了现代化大型煤矿的贡献还比不上装备落后的小煤矿的贡献。每生产1吨煤，地方煤矿（以神木为例），块煤缴税费63.2 元,混煤54.05元；神华1998至2004年吨煤负税28.73元,2005年吨煤负税45.11元。③地方的正当利益没有保障。按国家计委（1991）国计发226号文件规定，神朔线铁路运力，我市应占13.1%。2005年神朔线发运煤炭约1.1亿吨，我市运出372.18万吨，占3.38%。榆林人民为神华的发展做出了很大牺牲。神华共征土地3万亩左右，每亩水地1980元，山地500元，铁路用地每亩3000元（包括地面附属物）。铁路通车已十几年了，榆林人进北京还乘不上直通车，必须绕几百公里经呼市进京。去年神华甚至连大同至神木北站的通勤车也停运好几个月，引起群众强烈不满。榆林市人民政府［榆政发（2001）105号］文件赋予榆神公司在神延铁路统一经营的职责。从2005年开始，有陕北矿业集团、中能煤田公司、西安新兴公司、陕秦公司等6家自立户头发煤。2005年神延铁路共发运煤炭390万吨，榆神公司发煤290万吨；2006年神延铁路计划410万吨，榆神公司120万吨重点计划，呈下降趋势。铁路运力的安排上，市上企业特别是国有企业处于弱势。我市煤炭运销统一经营的局面已被打破。我市煤炭运销企业至今没有独立的订货资格。④地企矛盾突出。地方煤矿工人大部分是本地民工，年收入达2万元左右，可维持一个家庭生活。仅大柳塔39个煤矿和园区就安排了8000多人，开发初神华与地方签协议安排800—900人在神东矿区就业，实际只安排了280多人，未安排的按每人补助2—3万元了结，引发群众上访。店塔镇地方煤矿对解决环境、学校建设、学生上学、群众用煤、贫困户的生活、就业等问题都给予了很大支持，企业和群众矛盾较少。中央企业基本不考虑此类问题，地企关系紧张，纠纷不断。〖HTK〗8、收入分配不公，各种矛盾凸现。①南北差距加大。2005年，南部六县经济总量仅占全市的9.7%，神木县的GDP、财政收入、地方财政收入分别是吴堡县的26.7倍、120倍、85 倍。②城乡居民和农民纯收入增长缓慢，形成市“富”民穷。2005年我市财政收入达67亿元，排全省第三，但全市12个县区中有10个国家扶贫开发工作重点县，2个省级扶贫开发工作重点县，全市35%的行政村尚未脱贫，贫困人口全省最多。全国产煤第一县的神木县，县域经济综合实力排名居陕西省第一名，财政收入高达19.8亿元，但仍有贫困人口12万人，占全县总人口的1／3左右。2004年我市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别是全国平均水平的41.6%和43.7%。2005年我市农民人均纯收入是城镇居民人均可支配收入的30.03%。我市2005年GDP和地方财政收入比“九五”末分别增长102.3%、287.6%，而我市城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比“九五”末增长了74%、69.8%。③各类群体收入差距拉大。近年来参与煤炭开发的老板特别是炒煤矿暴富起来的群体收入可能是几千万甚至更多，而农民年收入最少的只有几百元。神东公司职工人均年收入4—5万元，而地方工作的职工收入仅1—2万元左右。大柳塔镇铁路东西两侧两种截然不同的情景是这种差距的直观反映。涉煤县的农民收入差距也很大，神木县西沟沙沟峁村办有集体煤矿，村民人均年分红利2—3万元，而南部乡镇人均年收入最少的只有几百元。有煤矿的村里，参与办矿和不参与办矿的村民收入差距也很大。资源富集县的农民看不起病、 上不起学、娶不起媳妇、衣食无着的现象也是屡见不鲜。去年虽然免了农业税，减轻了农民负担，但仅煤炭价格暴涨，基本上全部抵消。神府的许多群众也上山打柴，解决烧不起炭的问题。资源开发带来的环境、土地、利益分配、劳动力安置等问题，引发了大量的矛盾和纠纷，严重地影响了社会的和谐与安定。神木县去年就有40多个煤矿被阻拦不能正常生产，甚至2000多人到县政府上访。2005年因资源开发而引发到市政府上访达13批，630多人次。近年来，矿区群众针对神东公司上访的已达100多批，4000多人次，永兴草条沟村因神东榆家梁煤矿的环境问题引发300多人次赴省进京上访。不少民事案件演变成刑事案件，社会治安形势严峻。产生以上问题的原因是多方面的，主要有：1、无偿或变相无偿配置资源是根本的原因。我国煤炭资源普查是由国家出资，详查、精查基本没有什么风险。1998年后探矿权的设置上收到中央和省国土资源管理部门，实行企业直接向中省申请的办法。由于无偿或变相无偿配置资源，矿主无风险，开发成本低，是导致回采率低、掠夺式开采、资源浪费、环境污染、收益分配不公等各种矛盾凸现的根本原因。同时，向中省直接申请的办法，使市、县政府基本没有什么发言权，地方企业处于十分不利的位置。近几年，神华、省煤业集团和外省企业集团相继进入我市无偿或变相无偿占有资源，使我市的相关部门和企业很难有大的作为和成效。这也是我市资源占有少的重要原因。1998年以来，我市取得探矿权的仅有榆树湾、石窑店、吴堡井田等项目。市煤炭局申请了28个项目的探矿权，至今一个未批。2、我市既没有一个操作性很强的资源开发详规，又没有设定严格的准入门槛是直接的原因。矿区仅有总体规划，而没有具体详细的规划和实施方案，操作起来随意性很大。南非政府招商引资设有三大门槛：一是要为发展本国经济做出贡献；二是要必须保护环境；三是要安排当地劳动力。我市基本没有什么准入条件，导致招进来的企业很少考虑地方政府和群众利益，其行为失范，我们也无可奈何。3、我市缺乏有竞争力的“航母”企业。市场经济的主体应该是企业。我市现有的煤炭生产、销售、转化企业基本上是多、小、散、弱。地方煤矿多数是小型煤矿，有资质的煤炭运销企业就有169户。三大煤炭集团公司也是各自为政，基本上以“买煤—卖煤”为主营，无法与国内外知名企业平起平坐，缺乏竞争力。外商来榆投资没有合作伙伴和谈判对手，只能是政府代劳。4、煤炭企业装备落后，人才奇缺。在“群众办矿”时期建起的小煤矿，多数是房柱式采煤、放炮落煤、拖拉机运煤，没有双回路电源。不少小煤矿设计图纸仅是为办证而用，图实不符的现象较为普遍。全市地方煤炭企业共有管理人员267人，其中煤炭专业学校毕业的大中专人员有163人，矿均0.41 人；有煤炭专业职称的134人，矿均0.34人。5、生态环境治理法律、法规和政策缺失，责任落实不到位。《地质灾害防治条例法》规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害和治理费用，按照“谁开发、谁治理”的原则由责任单位承担。但对地质灾害造成的损失程度、赔偿方式和标准，目前尚无统一、具体的规定，企业多以此为由推诿，执法部门只能采取协商赔偿的办法处理。煤炭企业多数没有把环境治理经费纳入企业成本核算，治理经费无法落实。神木县规定吨煤收取2元用于治理环境，神东公司不执行，吨煤只给0.2元用于村民损失补偿，并与所在乡镇政府签订协议包干负责。从2003年开始，乡镇政府因投入太少欠账太多无力包干，终止了协议的执行。6、执法不到位，管理手段落后。一些中、省企业名义上是由中、省执法部门管理，但实际上是山高皇帝远管不上，市、县有的执法部门又进不去不能管，形成了执法上的“盲区”，甚至连基本的统计数字也无法搞清。对市、县企业，也由于手段落后，职能交叉，责任不很明确，执法管理滞后导致许多问题积重难返。
三、建议和对策
我市是全国426个资源型城市之一。作为正在成长的资源型城市，在开发的鼎盛时期，应及早吸取资源型城市在发展过程中“矿竭城衰,群众返贫”的沉痛教训，尽量规避未来的危机，应对“三个转化”给我市带来的煤炭开发的第二次高潮。我们应在科学发展观的指导下，解放思想、制定战略，转变政府职能、转变经济增长方式，用大气魄、大手笔努力构建资源节约型、环境友好型社会，使我们榆林真正成为西部经济强市、特色文化大市、绿色生态名市。1、以科学发展观为指导，解放思想、更新观念，在资源开发的思路上要有新的突破。榆林发展到今天，我们各级干部应解放哪些思想？更新哪些观念？我们认为主要应从以下3个方面着手。第一，要在政绩观上有新的突破。要改变过去单纯追求GDP和财政收入增长的观念，树立环境保护、能源消耗、群众福祉、社会和谐等方面质量指标的观念；第二，要在放手发展地方经济上有新突破。人们思考和处理中央与地方利益时，往往是从“中央”这个单向考虑，认为局部必须服从整体，把地方利益看成是整体利益的对立物。中、省企业并不代表中、省政府，也不代表全局和整体利益。没有地方利益就谈不上整体利益，只有承认地方利益，放手发展地方经济，才能找到中央与地方利益的最佳结合点，才能使榆林资源优势变成经济优势，对中央对整体贡献更大；第三，要在自主创新的意识上有所突破。要明白只有自主才能创新，要创新必须要自主。要敢于为发展地方经济去争取资源配置权、规划权、经济宏观调控权，为老百姓谋福祉的办事权。我市是个资源富集区，号称中国的“科威特”。煤炭是第一支柱产业。抓住了煤炭资源开发，就等于抓住了榆林整体经济工作的“纲”，纲举才能目张。我们必须清醒地看到，过去二十多年发展模式的必要条件已丧失，走到了尽头，必须尽快转变经济增长方式，探索新的路子。日前，国家发改委正式批复了大型煤炭基地的规划。规划确定的13个基地中，我市境内就有神东、陕北基地2个，98个矿区我市有3个。府谷矿区划入神东基地，陕北基地有榆神、榆横两个矿区。规划还规定，一个矿区原则上由一个主体开发。这对我们既是机遇，又是挑战。我市应在国家总体规划的基础上制定详细的、操作性很强的规划，整合煤炭资源，实现科学、有序、合理、保护性开发。①“十一五”期间新开矿不宜太多。煤炭属不可再生资源，总是越采越少，宁可不开也不要急于不合理的开采，不要为眼前利益而牺牲生态效益和子孙长远利益。“十一五”期间新开大矿，主要应该以满足“三个转化”的需要而定，做为“催化剂”使用。新开矿井必须以建大矿为主，要高起点规划、高水平设计、高门槛准入、高标准建设、高效能管理，减少资源浪费、提高加工深度、延长产业链，以提高资源产品附加值。对单纯走采输之路的，无论是中央企业还是地方企业都要加以限制。“三个转化”项目，对输出和转化要规定比例，实行“配额制”管理，有条件地输出能源产品。②要提高综合利用率，大力发展循环经济。要统筹解决几种资源重叠共存的开发问题，做到科学、合理、有序、综合开发。与煤伴生的煤矸石、煤泥、煤层气、矿井排水以及其他资源都必须综合开发利用，构建煤炭的循环经济体系。③大力整合煤炭资源。要按“整合资源、重组资产、关小建大、联合改造”的方针，通过“政府推动、市场引导、企业运作，依法行政”的方法，对现有煤矿资源、已关闭矿井剩余资源、零星边角资源及待批资源，要以现有矿井为基础，采取收购、兼并、重组、股份制改造等形式，优化资源配置，扩大矿井生产规模，进行扩能技术改造，实现采煤方法改革，所有煤矿实现正规开采，提高资源回采率，达到国家规定的标准。对于整改无望、布局不合理、不符合安全生产条件、浪费资源、破坏生态环境的小煤矿，坚决依法淘汰关闭。零星边角资源则应本着具体情况具体对待的原则，宜大则大，宜小则小，避免造成新的浪费。3、在促进资源有偿使用，全力争取探（采）矿权上要有新的突破。
目前我市占有资源比例太少，远不能适应地方煤炭工业的后续发展。实行有偿使用，我们才有可能拿到资源。①要积极争取中、省停止对榆林煤炭资源的行政审批，通过市场运作，公开拍卖、挂牌出让。我市的矿产资源据估测潜在总价值超过45万亿元人民币，约占全国总量的1／3，堪称“中国矿产资源第一市”。我们应当争取省政府从2006年开始在我市搞资源有偿使用试点，2007年全面铺开，年底完成。全部完成后，国家可以从现有资源开发中获得超过1000亿元的资金，按省、市、县2：3：5的比例分配，市县可得到800亿元。我们应当争取中省对我市目前尚未设置探矿权、采矿权的井田或矿产地进行资源拍卖。要规范采矿权价款评估办法，实现矿业权资产化管理。对已开采和决定开采的矿区，要按“一次置权，分期付款”的原则，公开拍卖采矿权。对已取得采矿权的企业，我们应争取以地上资源如土地、水等资源换取股份，合作开采，实行柠条塔煤矿的模式。这是解决我市资源占有太少、浪费严重、以及消除矿井隐患的根本措施，也是构建和谐社会的重要举措之一。②努力争取中、省政府赋予市、县政府一定的资源处置权和知情权。湖南、四川、安徽等省已开始由当地县以上人民政府组织拍卖资源，吨煤拍卖2—3元。建议国家将规划区外的煤炭资源处置权交由市上管理，负责拍卖。边角矿区由县级政府按照规划组织开采，可以参照鄂尔多斯市的做法，将边角资源配置给实施技术改造和进行资源整合的煤炭企业。建议国家在规划区中适当增加地方开采区面积，将30万吨／年—60万吨／年生产能力的煤矿审批权下放到市一级。在规划区内的资源处置也应征求市、县政府的意见。③我们应当以榆树湾煤矿为龙头，竭尽全力争取做榆神、榆横矿区开发的主体。4、争取中省出台新的法律、法规、政策，在壮大地方经济实力上要有新的突破。①建议国家为我市及晋、陕、蒙三角地区资源富集区制订类似14个沿海城市和4个特区享有的自主权和特殊的税收优惠政策。应由国务院相关部门出面，落实我市在神朔线13.1%的铁路运力。省上应赋予我市地方企业应当享有的经营资格。②应当调整所得税和资源税的分配比例。中央企业所得税应当在资源所在地缴纳。资源税的征收办法和比例应进行彻底改革，向有利于资源所在地倾斜。神华、长庆的计税起点应按当时当地的市场价计征，不应按内部调拨价起征。③请求中央增加中央转移支付专项资金面和资金额度。目前榆林得到国家关于自然环境的财政转移支付专项资金仅有“三北防护林工程”、“天然林生态保护工程”和“山川秀美工程”。国家应当在资源方面征收的增值税、所得税中加大转移支付的扶持力度，用于环境治理。④应当按照陕西省财政厅、陕西省地税局陕地发（1997）217号《关于调整榆林地区城镇土地使用税率单位税额标准批复》文件精神，开征中央企业的土地使用税。⑤应当积极争取省政府参照山西省的做法，开征“煤炭可持续发展专项基金”，主要项目有：外运煤炭征收能源基地 建设基金25元／吨，维简费（我市产煤县征收）10元／吨，价格调节基金15元／吨，生态环保基金20元／吨，共计70元／吨。中、省、市县及民营企业应一视同仁，全部足额收取，按比例分配。⑥应当努力争取省上改变和调整煤炭价格调节基金的收缴办法和分配比例。将分级收缴改为统一由市、县收缴，分配比例由省拿大头改为由县、市拿大头。5、在创新发展模式，提高煤炭产业集中度，打造资源开发的“航空母舰”上要有新的突破。我市多、小、散、弱的煤炭体系已不适应第二次资源开发高潮的形势，必须下决心改革创新发展模式。我们应当借鉴鄂尔多斯的经验，打造一个类似伊泰集团的“航母”。组建“榆林煤业集团”。“煤业集团”的组建应本着“以资本为纽带、以资源为依托、以现有煤炭企业为基础，产运销一条龙、煤电化一体化，股份合作制为形式”的指导思想进行。以地方现有煤矿为基础，组建矿业公司；以现有运销企业为基础组建运销公司；以现有煤电化企业为基础组建煤电化公司；同时组建勘探公司。这四个公司均为“煤业集团”的子公司。集团组建后，创造条件，包装上市，充分利用市场经济的机制来扩展融资渠道，扩大经营规模，提高竞争能力。以该集团公司为载体率先依法取得探矿权和采矿权，争取掌握资源开发的主动权，给地方煤炭工业的发展争取更大的空间，创造一个良好平台。也可以一步到位组建“榆林能源集团”，把盐、油、气生产销售企业接纳进来，实现跨行业、跨地区开发，南北互动，启动盐田开发，消除南北差距，构建和谐榆林。6、在放手发展非公有制经济和科学招商引资上要有新的突破。①我市的非公有制经济已初具规模，有了很大积累。2005年底全市银行存贷余额为160多亿元，其中不少是民营企业存款。目前不少民营企业特别是煤炭企业老板，不知资本投向何处，不少在北京、西安、榆林等地搞房地产。我市形成了一方面引资，另一方面本地资金流向外地的怪现象。我们应当引导他们把资本投到资源开发特别是转化上来。我们招商引资应坚持“内外有别，先内后外”的原则，把煤炭等资源要素优先配置给地方民营企业。鼓励他们以资本为纽带，实施“以民引外，民外合壁”的战略，组织起来，联合国内外大企业搞转化项目，创造自己的品牌，形成具有特色的产业群，在今后的资源开发中唱主角。②要提高招商引资的质量。“十五”期间，我们签订引进项目270个，资金总额 723亿元（含省政府与有关企业签订的500亿）。2005年底已实施项目228个，到位资金151.67亿元。我们应当充分肯定神华在煤田开发中的历史作用，继续加强与神华等中央企业的合作，充分发挥他们的积极作用。欢迎鲁能、兖矿、中铝、中盐、安格鲁、陶氏等一批国内外大型企业集团来榆林搞煤炭转化项目。招商引资应重点在“三个转化”中引进目前国内外最先进的技术、最先进的设备、最先进的管理理念。要在技术、管理、品牌和销售渠道方面对榆林能源工业有提升作用，优化榆林产品结构，拓展产业链。应积极推进勘探企业以勘探成果入股，参与资源开发，延长他们自身的产业链。地方政府应当有责任、有能力、有手段处理好中、省企业、地方企业和当地群众的关系。要为他们创造好的投资环境、特别是好的“软环境”。同时也应当要求他们做负责任的企业，坚持开发与扶贫相结合、开发与环境保护相结合。在资源开发、铁路运输、环境保护、基础实施建设、工业反哺农业、建设社会主义新农村、劳动力安排等方面，要兼顾地方和群众的利益，努力做到互利、互惠，实现双赢。③严格准入门槛。不管是外来企业还是地方企业都应遵守严格的准入条件。主要有：第一，所有资源性的投资企业必须要有转化项目，“转化多少配置多少资源，什么时候转化什么时候配置，逐步到位”，绝不允许以转化为名圈地抢占资源。第二，所有资源开发项目都要执行环境保护治理的目标、措施、资金补偿、奖罚等方面的法规政策，把环境保护“三同时”和“谁破坏谁治理”的原则落到实处。第三，所有资源开发项目必须在榆林注册，税费在当地交纳并执行当地政府的相关政策。第四，不管是哪个级别的企业都要接受当地政府执法部门的监督检查。第五，资源开发企业用地原则上应按当时当地同类型的市场价格征用。在约定时间内不开工建设的，应当收回土地使用权。应当允许农民以土地换股份，使失地农民变成企业股东，以解决他们的后顾之忧，并为构建和谐地企关系打下基础。第六，必须优先安排当地劳动力就业。技术岗位人员应在当地应届和往届毕业生中择优录用，定向委培，取得资格后在本企业就业。凡适合当地人干的岗位应当优先安排。7、在加大依法治理力度，落实政策措施，做好生态保护工作上要有新的突破。①应当组织有关专家对榆林典型煤炭地质灾害进行权威性鉴定、评估，研究恢复方案。应当以神木为示范点，对神木采煤地区进行一次煤炭开采与环境灾害的调查与评估。对因采煤导致的地面塌陷和裂缝，利用高科技进行一次系统调查；对已经造成破坏的予以及时修复；对可能发生的地区进行预防和补救。要遵照《矿产资源法》、《地质灾害防治条例》，制定矿区开采沉陷治理补偿办法及实施细则。强化企业特别是大型企业环境破坏赔偿意识，落实企业的出资义务和治理责任，将企业用于环境治理的育林基金、生态建设资金和土地复垦费等，一并纳入矿区生态环境补偿经费中统一使用。②要采取综合措施，加强水资源的保护工作。要大力推广“保水采煤”技术。煤炭和水资源相互交错存在的地区，必须坚持“宁舍千尺煤，不丢水一寸”的原则。在水源地不提倡大规模植树，以减少水资源的蒸腾损失。要组织技术力量，对当地地下水的储量、质量、分布、补排等条件作系统勘察和了解，并划定水源保护区加以保护。特别要注意煤炭开采导致地下水漏失。要将工业节水列为我们的节水重点。③要适当提高和调整收费标准，多方面、多渠道筹措资金，搞好环境综合治理。一是要建立“地质灾害环境治理基金”制度，为治理环境筹集足够的资金。二是提高环境保护费的征收标准，中央企业至少应与地方小煤矿一样吨煤达到2元。三是加大西部矿业大省矿产资源补偿费地方分成比例，即由现行的中、省各半改为中央、地方各占40%、60%。四是要建立有效的资源补偿机制，公开拍卖采矿权时提取一定比例的资金，加上增加的资源补偿费，一并用于解决因采矿引发的地质灾害、生态环境的破坏和当地老百姓的生产生活问题。五是地方煤矿的维简费应按规定收取，集中使用。8、在转变政府职能，理顺管理体制，提高工作效率上要有新的突破。构建资源节约型、环境友好型社会，实现经济增长方式的转变，政府职能的转变是关键。①各级政府要把资源开发的主动权牢牢掌握在手中。要认真研究和解决开发中出现的新情况、新问题，提高驾驭市场经济的能力。要坚持依法行政，既不越位、又不缺位，职责要到位，建成“服务型政府”。②应当尽快把已有的榆林能源化工基地建设管委会建成具有实质意义的实体，理顺工作关系，充分发挥其职能作用。③要明确各执法部门的职能，减少交叉，落实责任，支持他们依法履行自己的职责。要加强培训提高执法人员的基本素质，提高装备水平，加大执法检测的科技含量，建立资源台帐。国土、环保、煤炭、财税、统计等部门应当坚持“属地管、管属地”的原则，努力消除执法管理上的“盲区”。④要加强干部队伍建设，改变工作作风。应建立科学的干部政绩考核指标和办法。应坚持正确的用人导向，使一大批德才兼备的干部走上资源开发的重要岗位。要树立廉洁高效的工作作风，为榆林创造一个良好的投资环境，促进榆林经济快速、健康、可持续发展。
编辑：常瑜
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