榆林市社区建设情况视察调查报告
为了深入贯彻党的十六大关于“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和新型社区”和十六届四中全会“建设和谐社区，促进和谐城市发展”的要求，根据市政协整体工作部署，市政协学习文史委员会以“搞好社区建设，构建和谐社会”为主题，采取重点调研与普遍调研、实地视察与问卷调查相结合的方式，于9月上中旬，组织部分政协委员和有关部门负责人，由张芳副主席带队，对榆阳、绥德两县区社区建设进行了重点调研和视察，同时委托各县区政协就本地社区建设情况进行了广泛深入的调研，现将整体调研情况报告如下：
一、全市社区建设的基本情况榆林市总人口350万，其中城市人口45万，全市12个县区辖街道办事处18个(其中有未经行政区划审批隶属城关镇或独立的正副科级街道办事处和管理中心11个)，有城市社区居委会115个。2002年以来，我市各级党委政府贯彻落实省委、省政府《关于加强城市社区建设的意见》，制定出台了相应的政策，成立了社区建设指导小组；加强了城市社区整合，积极推进社区建设，使全市的社区建设工作逐步向健康、有序的方向发展。
一是社区组织机构初步健全。各级政府按照榆办字(2002)4号文件精神，合理划分社区。全市由原来的148个居委会整合为115个社区居委会；社区居委会成员基本按照程序选举产生；社区党组织、代表会议、议事委员会、社区居委会及其工作机构相继健全。
二是社区各项制度逐步建立。社区各个组织、各级人员、各项事务大都建有制度，明确了职责和要求，部分社区制度建设日趋完善，像绥德县薛家畔社区居委会设有工作服务机构14个，建立各类制度38项，并做到了社区居务公开、制度职责上墙，形成了一套比较完善的管理体系。
三是社区基本设施初步改善。近年来，通过政府投入，驻社区单位支持，民政部门争取专项投资等，社区居委会办公用房和配套设施初步得到解决。神木县两年投资400万元，通过新建、改建、扩建，解决了6个社区居委办公场所和配套设施问题，各社区办公、活动面积平均不少于400m2。米脂县采取产权转换和无偿划拨的办法，解决了三处社区办公地址，榆阳区毛纺厂、汽车监测中心、绥德县农副公司等驻社区单位主动出资或无偿提供，解决了社区居委会的办公用房和配套设施。
民政部门通过争取“星光计划”等投资，为十几个居委会解决了办公场所，还为全市115个社区配置了电脑等办公用具。目前，全市大部分社区居委会通过租赁、借用的方式初步解决了公用房和设施，尽管面积很小，但基本结束了在社区主任(书记)家办公的历史。
四是社区服务领域正在拓宽。社区干部普遍工作热情高、责任心强。社区居委会能够从自身实际出发，努力强化社区服务功能，丰富社区建设的内容，社区内面向老年人、残疾人等特殊群众的服务，社区文体活动、计生卫生、综合治理、劳动保障、下岗职工再就业等项工作逐步展开。特别是社区文体活动日益活跃，各级部门利用社区平台，积极组织群众开展形式多样的文体活动，有效地丰富了社区居民的精神生活。在榆阳、神木、绥德三县区，由社区组织的广场文化娱乐活动有声有色，蔚然成风，成为城市文明的一道靓丽风景。
经过三年多的努力，我市社区建设工作取得初步成效：新型社会初具规模，社区功能日趋完善，社区服务质量不断提高，对加强基层管理，提高居民生活水平，推动我市物质文明、政治文明和精神文明全面协调发展起到积极作用。
二、存在的困难和问题
从总体上看，我市城市社区建设还是显得相对滞后，发展不够平衡，服务功能也不够完善，与日益发展的现代化城市要求还有很大差距，显现出的问题很多。
（一)认识不到位，部分干部群众社区观念淡漠。认识问题是城市社区建设滞后的根源，认识上不去，工作自然不到位。首先是领导的认识不到位。部分领导对社区建设的重要意义、作用缺乏认识，重视不够，没有将这项工作摆到应有的位置。尽管中、省、市都出台了相关的政策，但有些党委、政府没有认真地贯彻落实。市、县区虽然都成立了社区建设指导小组，但没有发挥应有作用，有的甚至从未召开过会议，社区工作仍然靠民政部门在唱独角戏；新型社区建设工作启动已有4年，我们还没有将这项工作纳入城市建设的总体发展规划，社区建设仍处于无序状态。对于群众而言，由于宣传、教育不够等原因，社区仍然是个模糊的概念，不少群众仍将社区干部简单地理解为过去的“居委会老大娘”，管一些鸡毛蒜皮的事。根据调查问卷统计，80%的群众不了解社区工作，不懂社区的性质、作用；90%的社区干部认为工作中遇到的最大困难就是软环境差，群众不理解、不支持，甚至一些党政干部也有阻力。
榆阳区一位社区干部工作半年多没有领到一分钱报酬，又因社区工作忙不能照顾有病的丈夫，子女们对此很不满，多次到办事处找领导，要求老人辞去社区工作。今年7月，榆阳区鼓楼办社区干部在一公安干警家收取卫生费时，被公安干警殴打致伤，像这样遭受群众辱骂、刁难的现象时有发生，直接挫伤着社区干部工作的积极性，影响着社区工作的有效开展。
（二)资金投入严重不足，基础设施落后。目前，我市115个社区居委会中有87个社区居委会，被列入全省659个没有办公用房的社区居委会之中。没有固定办公场所，社区居委会办公只能靠租借、租赁，因此搬家迁址是经常事，成了名副其实的“游击队”。
调查组实地视察的榆阳区三官会、芹涧路社区居委会和绥德县东门滩社区居委会，从2002年以来迁址都不少于三次，最近由于原租赁的办公场所要拆迁新建及其他原因，又都面临迁址问题，严重地影响了社区居委会工作的有序运转。据调查，社区居委会的其他服务设施更显窘迫，全市95%的社区居委会没有建活动场所，全市没有一所像样的社区综合性服务中心。
根据省委、省政府陕办字69号文件要求，“在2005年底前，市级要建成一座建筑面积不低于3000平方米的综合性服务中心，区级建成一座建筑面积不低于2000平方米的社区服务中心，有条件的街道办事处建成一座建筑面积不低于600平方米的社区服务中心，每个社区‘一部三室三站’(即社区党支部、社区居委会办公室、警务室、图书阅览室、城市低保和劳动保障工作站、计生和卫生服务站、文体活动站)的建筑面积应不低于200平方米”。目前我市的现状，离省上的要求距离太远，社区办公地大部分为一两间房、几十平方米。绥德县东门滩社区居委会办公场所不足十五平方米，却挤着十多个工作人员，工作条件之差让人无法想象。
另一方面，社区办公经费严重短缺，全市除神木、榆阳外，其余大部分县区都没有将社区办公经费纳入财政预算，社区办公所需用具包括办公桌椅、笔墨纸张等靠社区干部向辖区单位“讨要”。目前，部分社区居委会因经费欠缺，工作无法正常运转，处于名存实亡的状态。
(三)社区干部待遇太低，直接影响工作积极性。作为社区服务主体的居委会干部，除街道办事处下派干部外，多为下岗职工或无业居民，他们自身经济实力就很薄弱，政府又对居委会干部工资待遇不落实，其报酬很少，待遇很低，因此生活极度困难。调查了解，社区干部(不含街派干部)待遇除神木已落实为320元/月外，其他县区大致在100元/月以内，有的每月给三、四十元，还得等到年底才兑现。绥德等县社区干部甚至没有任何待遇。
至于居民小组长，大部分县区没有解决其待遇问题，纯属尽义务，距离中、省“社区干部特遇应不低于当地职工平均水平”的要求相差甚远。由于干部待遇低，社区工作很少有人愿意干，很难吸纳优秀人才。目前社区工作大多是老人、妇女和享受低保的群众支撑，他们除承受力微负重的压力外，还要承受来自家庭和社会不支持不理解的压力。
(四)工作体制不顺，社区职能被弱化。就目前情况看，社区工作关系尚未完全理顺，社区不仅要完成本职工作，还要承担政府有关部门、街道办事处等摊派的大量的工作任务，社区成了个筐，什么都往里装，凡是能落实到基层的工作都往社区压，社区居委会变成置于街道办事处领导之下的“小政府”。我们在榆阳区芹涧路调研时看到，该社区居委会为完成上面摊派的工作任务，仅各类表册就刊有40多种，就连义务献血指标也摊派到社区完成。社区承担了不属于自己承担的工作任务，主要精力基本消耗在完成政府部门及其派出机构和街道办事处交办的任务上，没有时间、精力和财力去从事社区居民自治任务和为社区居民服务。社区居委会的行政化倾向严重，而自身职能弱化。另一方面，根据政策，“社区居委会协助政府有关行政部门办理的行政事务一律实行费随事转，由相关部门向社区居委会拨付一定数量的工作经费”。而据调查，政府部门和街道办事处行政性专项工作进入社区后，经费却没有跟着进入社区，摊派工作靠行政命令。即使有个别部门划拨了一定的经费，也往往被街道办事处截留或挤占，社区承担的工作任务已不堪重负，还要增加经费负担。资源配置渠道不顺，有效利用率不高。视察组在榆阳区调研时，有两项工作社区干部反响强烈：一是环卫工作管理体制不顺，榆林市区环境卫生市、区分割管理，一方面是重复投资，一方面是资源严重紧缺，资源不能共享，管理各自为政，产生的问题较多。二是公安局警务进社区，与社区居委会综合治理脱节，公安系统聘用的治安联防员，居住不在社区，生活不在社区，管理不在社区，与社区居委会没有任何关系，其实际作用发挥较弱，并与社区居委会综合治理功能形成两张皮，不利于形成群防群治群控的局面。同时，治安联防员由公安局管理考核，也违背公安部(2004)64号文件和省公安厅(2004)124号文件精神。
(五)社区干部队伍素质不，工作水平偏低。一是文化水平偏低。据调查不完全统计，社区干部在初小文化程度的占51%，高中(中专)文化程度的占37%，高中(中专)文化程度以上的占12%；二是人员老化，年龄偏大。社区干部在35岁以下的占21%，35岁-50岁占46%，50岁以上占33%；三是部分干部业务水平较低。社区干部大部分没有经过专业化培训，业务知识缺乏，工作水平很低。不少社区居委会由于缺乏专业人才，计算机长期闲置；有些社区干部在收取卫生费时，无证无手续，有时是一人操作，不开单据，工作行为不规范。因此，社区干部队伍整体素质很难适应日新月异的城市社区发展要求。
三、思考与建议
社区是城市最基层的单元，社区建设是巩固基层政权和加强基层民主政治建设的重要途径。胡锦涛总书记指出。“加强基层组织自治建设，要从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护稳定，为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用”。在新的形势下，社区建设已成为推动城市化进程的力量源泉，成为巩固党的执政基础的迫切需要；构建和谐社区成为构建和谐城市、构建和谐社会的共同基础。榆林作为中国能源化工基地，随着各项建设事业的蓬勃发展，城市化进程也在急速加快。“十五”以来，榆林城市人口比例每年以128%的速度递增，GDP总量每年以156%的速度递增。城市规模的迅速扩大，城市社会管理事务必然会越来越多，社会公益活动愈来愈频繁，社会利益群体的矛盾和问题也会愈来愈突出。社区作为城市的最基本单位，在城市管理、公共事务等方面的地位将越来越重要。就目前我市社区建设的现状来看，远远落后于城市经济社会发展的进程，远远不能适应日益发展的现代化城市需求。我们一定要认清形势，把握未来，增强社区建设的责任感和紧迫感。
(一)转变观念，提高认识。首先解决部分决策者和执行者的认识问题。社区建设是大事，大在于关系社会的和谐稳定，关系政权的生死存亡，社区稳则城市稳，社区和谐则社会和谐。各级领导应该从认真实践“三个代表”重要思想、巩固基层政权、维护社会稳定、构建和谐社会的战略高度，充分认识强化城市社区建设的重要意义，将其列入重要议事日程，纳入榆林“十一五”发展总体规划，加强组织领导，建立有效的领导体制和工作机制。要强化各级社区建设指导小组的作用，克服名存实亡状况；定期召开会，分析社区建设状况，把握工作特点和规律，研究解决重大困难和突出问题。要认真贯彻落实中、省、市已出台的有关政策，建立督办、落实机制，切实把政策落实到工作实践中。结合榆林实际，建议制定出台“关于加强和谐社区建设的意见”，进一步规范、指导社区建设的各项工作，推进城市社区建设健康、顺利、快速发展。
(二)理顺领导体制和工作机制，强化社区自治功能。逐步完善“党委政府领导，民政部门牵头，有关部门配合，社区居委会主办，社会力量支持，群众广泛参与”的社区建设组织领导体制，形成齐抓共管的工作机制，进一步理顺政府职能部门、街道办事处与社区居委会的关系，明确社区的自治权、协管权和监督权，把工作重点放在转变职能上，按照政社分开、责权统一的原则，科学合理地界定政府职能部门、街道办事处和社区居委会的职能和责任，理顺相互之间的关系，努力实现政府依法行政，街道办事处依法指导、协调，社区依法自治，使社区居委会的自治功能逐步完善，做到既保证城市管理各项工作任务落实到位，又避免出现社区工作过分行政化倾向。按照“权随责走，费随事转”的要求，建议出台“关于在社区实施费随事转的意见”，切实建立“责、权、利”相统一，“人、财、物”相配套的工作机制，保障社区工作的健康运行。关于榆林市市区环卫工作，建议统一归属管理，以避免市区在管理上相互推诿、扯皮现象；目前市公安局管理的治安联防员，应按政策要求，尽快理顺与社区居委会的关系。
（三)加大投入，加强基础设施建设。按照中央和省委、省政府的文件要求，应尽早建立社区建设的长效投入机制，促证社区建设的可持续发展。根据目前我市社区居委会办公用房和服务设施普遍严重短缺的现状，我们要认真贯彻落实中央十部委(2005)85号文件和省十部门(2005)56号文件精神，按照有关要求，逐步解决社区居委会办公用房和居民公益性服务用房等基础设施。对于老城区社区基础设施建设尽量通过划拨、产权置换、改造等方式解决，新开发居民小区，规划、建设部门要切实监督开发商按照《城市居住区规划设施规范》的项目要求和设置规定，保证向社区居委会提供不低于200平方米的办公和服务用房。社区基础设施建设经费、社区办公经费，社区干部补贴和社会保险应列入各级财政预算，并随着财政的增收逐年增加。鉴于榆阳区系市政府所在地，社区建设任务繁重，市财政应适当倾斜，予以经费支持。同时，努力拓宽社会投资渠道，进一步完善政府社会相结合的社区基础设施建设多元化投资机制。利用、整合现有设施，实行辖区内包括社区服务、文化、体育场所在内的各项资源共享。要统一规划，分批建设，逐步构建起市、县(区)、街道办事处、社区四级设施配套、功能完善的社区服务网络。
(四)加强社区组织自身建设，提高工作质量和服务水平。按照社区干部“四化”的要求，从实际出发。采取民主选举、公开招聘和竞争上岗等方式，选聘社区工作者。特别要注意从下岗职工和大中专业生中选拔政治素质好、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才，充实到社区工作者队伍之中。根据市委、市政府榆办字(2002)42号文件要求，榆林市社区干部工资待遇应不低于300元/月。目前，全市只有神木县落实，其他县区也应尽快落实社区工作者的待遇。同时，逐步为社区工作者办理或接续养老、失业和医疗等社区保险，切实解除社区工作者的后顾之忧，使他们能够安心社区。加强社区工作者的岗位实践和轮训工作，落实培训经费，建立健全社区工作者培训制度。提高社区工作者素质。积极探索社区工作者的激励机制，注意培育社区志愿者队伍中，引导和鼓励党政机关、企事业单位干部职工和青年学生参与社区志愿活动，发挥专愿者队伍和中介组织在社区管理和服务中的重要作用。同时，要不断提高服务意识，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，积极开展向特殊群体的社会服务和优扶保障服务，面向群众的便民便利服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。
(五)加强宣传教育，增进全社会的社区意识。充分利用新闻媒体，通过舆论导向，举办形式多样的活动，广泛开展社区工作宣传教育，为社区建设营造良好的氛围。各级党委、政府要制定政策，在对干部考核晋职、部门年终考评时，将社区的评审意见作为重要参考，逐步深化广大干部群众的社区意识。
（榆林市政协学习文史委员会）
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