市政协法制委
      环境保护关系到国家长远利益和人民群众的切身利益，加强环境保护执法是保护环境、促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。为了进一步推动我市的环境保护执法工作，市政协法制委组织部分市政协委员和市环保局的有关负责人，在王世英副主席的带领下，于4月上旬赴榆阳、府谷、横山、米脂等县区就我市贯彻《中华人民共和国环境保护法》，开展环境保护执法工作进行了专题调研,并于5月中旬赴广西、厦门就此项工作进行了学习考察。现将调研考察情况汇报如下：
      一、榆林市环境保护执法工作的基本情况和成效
     在我市经济快速发展、环境容量相对有限、环境压力持续加重的形势下，市县环保主管部门开拓创新、扎实进取、真抓实干，在执法机制、制度建设以及创新执法形式方面做了大量的探索，取得了一定成效。
    （一）加强领导，规范执法。随着榆林经济快速发展，各类环境违法行为时有发生，环境违法案件也逐年增加。为了维护广大人民群众环境权益，严厉打击各种违法行为，市、县环保部门始终把规范环境执法贯穿始终。一是成立执法监督检查领导小组。形成“一把手”负总责、分管领导严把关、相关科室具体抓的工作机制。二是实行环境执法考核评议制度。积极参加省厅和市法制办组织的执法案卷评比活动，同时加大对县区执法工作的指导。对内部的处罚案卷每年都进行集体评议，发现问题及时纠正。三是建立案件办理回访制度。定期召开执法工作会议，对案件办理情况进行清理、通报，实施动态管理。同时，经常与法院进行交流，完善执法工作。四是加强舆论监督。建立环境执法通报制度，利用新闻媒体，对执法典型案件和挂牌督办案件进行公示，对违规违法的反面典型进行曝光。
    （二）严格执法，保障安全。按照中省“打击不法排污企业保障群众健康专项行动”统一部署，2011年，全市先后多次开展“两高一资”行业、重金属污染行业、煤炭行业、污染减排后督察等专项执法检查活动，累计出动环境执法人员1.4万人次，检查企业4200家（次），立案查处违法案件197起，依法停产4家，限期整改35家，挂牌督办11家，罚款2800多万元。建立了全市“12369”环保投诉热线智能管理系统，实行24小时热线受理服务。全年共受理群众投诉信访案件366件，办结366件，办结率100%。征收排污费1.54亿元，收费总额和增幅均居全省第一。开展了环境风险及化学品企业检查、沿河化工企业等4项环境安全检查，及时有效处置了靖边原油泄漏等10起环境应急事件，确保了区域环境安全，维护了群众环境权益。
据环境监测数据显示，2011年，榆林城区空气质量优良天数达到334天，同比增加1天。其中，达到优级标准的天数为42天，同比增加15天，创有监测记录以来最好水平。无定河、窟野河、秃尾河三条河流出境断面水质全部达到功能区划要求，其中，无定河米脂断面水质由四类改善为三类。城市集中式饮用水水源地达标率为100%。城市环境综合整治定量考核，榆林以95.81分历史最好成绩，在全省10个地级市中排名第二。
       （三）健全制度，创新执法。近年来，市、县环保部门在实际工作和执法过程中积极探索，勇于创新，积累了许多宝贵的执法工作经验，在全省走在前列。一是开展“互查互评”活动。为了增进交流，加强学习，每年组织一次环境执法“互查互评”活动，抽调各县局长、大队长交叉检查，寻找差距、相互学习。二是建立直查直处制度。为防止地方干扰，市上对重点环境违法案件直查直处。仅2011年，市环境监察支队直查直处违法案件近70家，罚款800多万元。三是建立联合督查督办制度。从2008年开始，市环保局与市监察局配合，对重点环境违法问题进行联合挂牌督办，累计挂牌督办50多起，全部得到整改落实。四是建立重处重罚制度。针对企业偷排暗排问题，加大明查暗访频次，利用节假日检查，夜间检查以及突击检查等方式对企业进行监管，对擅停环保设施的企业一律断电整改，重处重罚。五是加强执法人员和企业环保专干的业务培训。2009年以来，先后举办了四期环境执法人员培训班，邀请环保部监察局、中国环境管理干部学院的教授专家，对全市环境监察人员进行培训，累计受培训人员达500人次。通过培训，全市环境监察系统人员素质有了明显提高。
二、环境保护执法工作存在的困难和问题
通过本次调研，我们认为在今后相当长的发展过程中，我市环境保护执法工作任重而道远，面临许多困难和矛盾，主要表现在以下几个方面：
     （一）科学发展的观念还没有完全确立，各级政府对环境保护认识还不到位。当前，一部分人的环保法治意识仍然不强。他们往往把环保与经济发展对立起来，只看重眼前的经济利益，忽视环保法治的重要性。那种“先发展、后治理”的观念还较为严重。有些地方领导受这种狭隘利益的影响，片面追求GDP，轻视甚或忽视环保问题，环境污染问题久拖不能解决。有些地方的不法之徒因此得到纵容，明目张胆地违反环保法律、法规进行生产。环保法治意识不强，造成了不良的环保执法环境。
      （二）环保立法不够完善，项目建设 “三同时”不能有效落实。“三同时”指建设项目中环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。“三同时”制度是建设项目环境管理的一项基本制度，是我国以预防为主的环保政策的重要体现，但在现实项目建设中却非如此。比如，我国有些规定的内容不足以对损害环保的行为形成惩治效果，“违纪成本低，守法成本高”的现象依然存在，就是依法执法也无济于事。特别是一些高污染的企业，它们在如此激烈的市场竞争中，为了自身的生存发展，会想尽一切方法提高自己的经济利润，其中最重要就是要降低生产成本。如果是为了能提高生产效率，企业倒是会考虑对生产设备进行更新换代，但为了环保更新设备，企业的积极性就不高了。因为罚款只不过区区数万元、或者再高点，但对企业来说却是毫发无损，而要为此更换设备，所需的投入就要比罚款或缴纳排污费高出许多倍了。
      （三）环保机构编制短缺，专业人员少。榆林市环境保护局成立于1990年，2002年县区环保机构上划，实行市级以下垂直管理。全系统总编制数为456名，其中，行政编制100名（市局机关编制16名、县区环保局编制84名），事业编制356名（市县环境监察大队编制179名、市县环境监测站编制156名、市环境工程评估中心自收自支编制16名、市局机关后勤中心编制5名）。县区环保机构上划近10年时间，全系统机构和人员编制一直维持原状，但所承担的工作任务却成倍增加。仅靠现有机构和人员承担全市1800多户规模以上工业企业、15000多口油气井、近万家“三产”服务业以及饮用水源地、农村环境保护与监管任务，显得力不从心，有些根本无力顾及。如米脂县仅有11名执法人员、而府谷县这样一个工业重县也只有18名环保执法人员，要实现全面的环保监管，则根本无从谈起。 个别环保领域无相应机构，环保监管存在重大漏洞。如，在放射源、电磁辐射监管方面没有专门机构，处于较弱的管理状态，而在我市，因勘探等多处需要使用放射性物质，如果出现疏忽，将会造成无法弥补的严重后果。有的县区的镇上设有工业园区，但是没有环保监管机构，一旦出现环境污染问题很难得到及时处理。同时，学习环保专业的人员太少,现有的环保机构中，很多都是转行或者转专业而来。如米脂县，数百万元的环保检测机器，因没有相关专业人员，至今仍放在库房，造成了极大的资源浪费。
     （四）基层环境执法能力仍然比较薄弱。经过多年的努力，我市的环保执法能力已经有了很大的改观，但相对目前繁重的执法任务而言，仍有明显差距，环保机构人员较少、监控手段落后、装备不到位和经费难以保证的问题仍然很突出。我市目前的实际环保执法人员仅170余人，分散于十二个县区，导致其执法能力大受影响。另外，环保监察机构的资金缺口较大，政府投入不足，执法经费主要来源于企业缴纳的排污费和罚款。可是，环保执法机构却面临着相对繁重的执法任务。目前，我市的环保执法长效机制还未完全建立起来，遇有重大的损害环境行为或事件，往往采用重点治理、专项整治等方式来应对。这种权宜之计也影响到环保的执法力度的长效发挥，甚至会使污染者产生侥幸心理，起到负面效应。在环保执法能力不足的情况下，要加大环保执法力度，显然困难重重。
     （五）环保执法阻力较大。一是按照环保法的规定，某些项目在未取得环境影响评价审批手续之前是不能开工的，但因各种因素干扰，最终开工建设，特别是一些重点项目和中省企业难以管理。二是环保部门在否决一些污染较大、环评不合格的项目时，压力很大，受到各方面的干扰和阻力，对于有些项目的环评则不得不通过。三是对一些中省企业的环境污染、环境违法问题，环保执法工作难于进行。四是一些特殊行业的企业，即使出现了违反环保法的行为，基于安全角度考虑，也只能予以罚款、事后处理，却不能使其停止运行。
三、对进一步加强环境保护执法工作的对策和建议
调研过程中，我们发现在环境保护执法方面仍旧存在很多问题，因此，要进一步加大贯彻执行环保法的力度，不断提高我市的环境保护工作水平。?
     （一）加大《环境保护法》的宣传力度，切实提高干部群众对环保执法的认识。落实环保法，加强环境保护，是一项全社会的工作，只有全民积极参与、监督和维护环境，环保事业才能得到快速发展，环境保护才能取得明显成效。首先，要充分发挥报刊、电视、广播的优势，深入拓展环境新闻宣传阵地，营造推动环境保护的良好舆论氛围。要着眼于维护群众的环境权益，组织报道群众关心的环境问题，贴近现实中的热点问题，多宣传一些老百姓感同身受的环保案例，从而引起群众的重视和支持。各新闻媒体，要加大对环境违法行为的曝光和环保法的宣传力度，惩恶扬善，充分发挥舆论导向的监督和推动作用，增强全民环保意识，不断提高公众参与环境保护的自觉性和积极性。
其次，要进一步加大对各级、各部门领导干部的环境保护教育，建议将有关环境保护法的学习作为我市“六五”普法的内容之一，并列为市县党校的干部必修科目。要使各级、各部门的领导干部充分认识到环境污染的危害性和环保执法的重要性，增强这方面的法治意识，严格按照环保法的要求行事。任何地方、任何时候都不能以牺牲环境为代价，去换取经济增长，不能用当前的发展去损害未来的发展，更不能用局部的发展去损害全局的发展。坚持在城市规划和重大建设项目的决策中充分考虑环境与发展的统一，充分听取环境保护部门的意见，把“三同时”制度落实到位。
      （二）建设一支高素质、高水平的环保执法队伍。
      一是对现有人员狠抓学习培训。在学习内容上重点突出两个方面，一要坚持政治理论学习，努力提高环保执法人员的政治素质。二要强化业务培训，提高依法行政的能力。切实搞好技术人员的业务培训，以提高环保执法队伍的整体素质和能力，把队伍建设抓出成效。对环保执法人员中不适应工作且考核不合格的应责令退出执法队伍。
      二是把好环保执法人员素质关。在环保执法人员的录用工作上，严格按照公开、公平、公正和择优录取的原则，实行公开招考，把那些既懂法律又懂环保专业知识，具有一定学历和德才兼备的人才，尤其是环保专业的大学生，选拔到环保执法队伍中来。
      三是要建立严格的执行人员考核、淘汰、监督制度。按照统一名称、统一职能、统一装备的要求，加强环境执法队伍的标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。对执法人员自身来说，要自觉接受各方监督，实行执法透明，集中力量查办群众反映强烈、与群众密切相关的污染案件，增强环境执法力度，树立良好的执法形象。
     （三）建立公众参与环境执法机制，构建三元环境执法监督体系，为环境执法提供外力。充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高环境管理水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作，逐步实行企业年度环境报告书制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，提高公众参与环境保护的能力。
    （四）要继续加强环境保护法制建设，推行行政执法责任制。要进一步加快环保立法和贯彻落实的步伐，要抓紧制定和落实涉及地方水资源保护、大气污染防治、污染物和危险废物处置等方面的地方性法规。要认真贯彻中、省关于环保执法方面出台的各种文件及会议精神，建议市政府研究制定对全市各行政机关、国有、集体企事业单位（含国有控股公司）负责人和工作人员违反环境保护法规和有关规定的行为，分别作出行政处分和追究责任的规定。加大环保执法力度，坚持做到“谁污染谁治理，谁破坏谁恢复”。各级环保机构要继续推行行政执法责任制，把国家和地方环保法律、法规赋予的职责，分解到各部门，建立、健全相应的环境保护执法程序和规章制度，形成规范完整的执法责任体系，努力做到执法权限法定化、执法程序合法化、执法行为规范化、执法情况公开化。
     （五）增加环保部门编制，改进环保机构设置。
      一是我们在县区调研时，普遍反应出编制太少，人员缺乏，虽然有的县区也招聘了一些临时人员，但却没有执法资格。因此针对市、县环保部门的工作量，要增加编制，以切实解决市、县环保部门人员短缺问题，加强环保部门执法力量。二是要紧跟经济社会的发展，对出现的一些新问题、新情况，要设立相应的环保监督管理机构，如放射性污染、电磁污染等则急须成立相应的机构进行监管，以防止出现放射性污染事件。三是在一些工业重镇设立环保所，切实做到随时随地监管。
    （六）加大环保执法投入，提升环保执法能力。要重视加大对环保执法部门的资金投入。这些资金重点要用于必要的执法人员培训，增加、更新必需的执法设备。通过培训，使环保执法人具有相应的执法知识和能力。通过增加、更新装备来提高环保执法效率和质量。这些都能更有效地加大环保执法力度，完成环保执法任务。改善环境执法手段和条件，增加环境执法机构的执法资源，在执法硬件方面，政府应当加大对基层环保部门的预算投入，更新和完善环境执法的宣教设备，确保其拥有先进的设备和仪器，推进执法手段的科学化、现代化，提高执法队伍的快速反应能力，保证执法的准确性、时效性和科学性。要整合现有的环保执法力量，形成一种合力，共同致力于环保执法工作，提高执法效率。同时，环保部门要切实起到统一调配和协调整个执法力量的作用，成为环保执法的核心，提升整个执法水平，形成长效的环保执法机制。