为配合全国政协、省政协对资源开发补偿政策机制专题调研，根据市政协三届八次主席会议安排，市政协经济委组成专题调研组于7月上旬组织部分政协委员和市直有关部门的同志，就我市煤炭资源开发及补偿政策、机制问题，进行了专题调研。调研组深入榆阳、神木、府谷等县区的部分企业进行了实地调查，并听取了市国土、能源、环保等部门的情况介绍，召开了座谈会进行了深入讨论。现将有关情况报告如下：

一、榆林市煤炭资源开发基本情况

榆林是煤炭资源富集区，全市煤炭资源的预测储量为2714亿吨，探明储量为1447.74亿吨，分别占全省的70%和86%，占全国探明储量的12%。

我市煤炭工业从“七五”起步，经过二十多年的努力，已经取得了重大成就。特别是进入本世纪以来，煤炭工业经济持续发展，势头强劲，实现了历史性突破。目前已形成了以大柳塔、榆家梁和榆树湾煤矿为代表，大中小矿井齐全，国家、地方、个人联合开发的格局。2009年，全市煤炭产量首次突破2亿吨大关，达到2.1亿吨，同比增长35%，成为全国第二产煤大市。2010煤炭产量达2.57亿吨,同比增长22.9%，全行业完成工业总产值产值888.46亿元，实现税费150.3亿元，利润369.9亿元，税费占财政收入的37.5%。煤炭工业已成为全市的龙头骨干财源。以煤炭为主的资源开发带动了交通运输、电力、通讯、建筑、建材、旅游、餐饮等行业的发展，使榆林成为西部乃至全国最有活力的地区之一,经济社会发展步入了快速发展时期。

二、煤炭资源开发中存在的主要问题

（一）煤炭资源总量丰富但我市煤炭资源拥有量却明显不足

目前，国家已明确的煤炭资源分配总量为491.67亿吨，其中神华集团占有资源106.87亿吨，占已明确资源分配总量的21.58%，陕煤集团占有资源60.87亿吨，占已明确资源分配总量的12.38%，其他外省企业占有资源311.15亿吨，占已明确资源分配总量的48.81%，榆林地方企业占有资源84.73亿吨，占已明确资源分配总量的17.23%。目前，全市矿区已进行探矿权登记的井田项目有55个，勘探面积7039平方公里，其中我市地方企业登记探矿权的井田有22个，勘探面积1450平方公里,勘探项目、勘探面积分别占40 %、17%，资源占有量明显不足。

（二）资源浪费严重，超强度开采、超能力生产现象普遍

1、资源消耗高。煤炭回采率低，国家《煤炭工业技术规范》中规定煤矿的采区回采率厚煤层不应小于75 %、中厚煤层不应小于80%、薄煤层不应小于85%。我市煤矿采区回采率平均为：58%、62%、68%，许多煤矿都不达标。越界开采的现象也时有发生，无证开采，滥采抢挖的现象也较为严重，地方政府需要花很大精力打击这种现象。

2、弃贫采富，资源综合利用率低。一方面受利益驱动，不少煤矿“竭泽而渔”，短期行为，采富弃贫、采厚弃薄（层）、采大弃小、采易弃难，掠夺式开采的问题比较突出。另一方面对伴生矿床不实施立体勘探，综合开发。我市地下资源丰富，除煤炭、石油、天然气、岩盐资源外，其他如煤层气、稀土等非主流资源也非常丰富，甚至有些非主流资源比主流资源也丰富，例如煤层气我市储量就达4万亿立方米，与天然气相当，但却没有得到应有的利用。

3、浅层煤没有得到合理释放。在府谷调研时，埋藏较浅的煤炭资源因有关政策限制，没有得到开发，发生自燃，既导致了资源损失，又污染了当地环境。而且部分地方由于长期自燃，造成严重的安全隐患。

4、规划不合理。对煤炭资源开发没有长远规划，开发力度大，几乎形成“遍地开花”的全面开采局面，按照目前这种形势，资源开发远景不容乐观。

（三）对煤炭资源的掠夺式开采和高耗能、高污染企业的大量存在，使矿区环境日益恶化

1、采空区塌陷问题令人担忧。随着资源开采的不断深入和经济的快速发展，资源环境承载压力进一步加大，生态恢复治理和生态建设任务艰巨。据神木县的统计资料显示，全县因资源开采形成的塌陷面积达87.67平方公里，主要表现为部分地区地表下沉0.8—2米，房屋损坏，道路变形，岩层错落。造成2782户，10213人，4842间房屋，3762亩水地，24778亩旱地，90425亩林草地受灾。从理论上讲，全市8489平方公里矿区范围终将成为采空区，若干年后这些地区很可能成为塌陷区。尤其需要指出的是，矿区随着煤炭开采强度的不断加大，采空区面积也在不断增加，由此引发的地面塌陷、地面沉降等地质灾害也不断增多，呈急剧上升趋势。

2、“三废”污染问题仍然突出，工业“三废”排放量逐年增加，地表水污染呈上升趋势。我市目前已建成投运的项目很多是九十年代审批的，当时为了争取项目，没有更多地考虑环境问题。我市现有电石、铁合金、兰炭等高污染、高耗能生产企业126户。这些企业的废气大多是简单处理后排放，造成空气污染。现仅有的大柳塔监测资料显示，大柳塔镇大气中的二氧化氮物、总悬浮颗粒、二氧化硫三项主要污染指标及总悬浮微粒日均浓度超过正常国家指标。现有的工业园区中生活废水未经任何处理直接排放，生产废水经过简单处理后外排，导致PH、悬浮物超出正常标准。工业废液、废渣的渗漏直接影响到群众的生活用水和农业用水。我市目前仅有部分地方及工业园区建立起垃圾处理厂，循环经济还处于起步阶段，大量的工业垃圾和城市生活垃圾仅靠建立垃圾掩埋厂进行填埋，已无法适应能源化工基地建设。

3、地下水遭到严重破坏。现有资料显示，全市地表水资源量为25.13亿立方米，地下水资源量为21.47亿立方米，扣除地表水与地下水的重复量14.31亿立方米，全市水资源总量只有32.29亿立方米，人均拥有水量979立方米，分别仅占全省及全国人均占有水量的65.9%和43%，属联合国教科文卫组织认定的重度缺水地区。地下资源的大量开采，地表水、地下水大面积渗漏，导致不少井泉下漏、淤坝干涸、树林枯死、矿区不少地方发生水荒。全省最大的内陆湖红碱淖水位连续下降，湖面平均每年退缩6000亩，湖水面积由原来的10.5万亩，缩减到现在的7万亩左右。全市湖泊由开采之前的869个减少到70多个。

4、安全隐患增多。首先，受采煤方法限制，房柱式硐室开采导致工作面无法实现全负压通风，工作面空顶作业，顶板事故频发。其次，煤层自燃倾向严重，矿井防治水任务艰巨。再次，煤矿安全欠账多，技术装备落后。影响安全生产形势稳定发展的因素仍然存在。大规模的资源开发，使榆林本来脆弱的生态环境雪上加霜，矿区生态环境的问题开始显现，其累积效应一定程度上将形成代际转移，对经济社会可持续发展构成严重隐患。

（四）中省企业、地方政府、地方企业和群众的矛盾日益突出

1、在资源占有上，中省企业有明显优势，地方企业无法与之竞争。我市有不少煤、油、气、盐资源重叠共存的地区，长庆已登记了油气探矿权，地方企业要开采煤、盐，必须经其签字同意。神华弃而不采的煤炭资源，地方企业要开采，也必须经神华同意。地方政府对类似问题毫无办法。地方对央企提出的一些问题，他们则以“你们找中央去说”的理由进行搪塞。

2、地企矛盾突出。地方煤矿对解决环境、学校建设、学生上学、群众用煤、贫困户的生活、就业等问题都给予了很大支持，企业和群众矛盾较少。中央企业基本不考虑此类问题，地企关系紧张，纠纷不断。神木县近年因资源开发导致的环境污染、地表坍塌、征地拆迁、利益分配等引发的各类上访1200多批、8000多人次。

3、对于塌陷区的治理不重视。部分煤炭企业只重视开采和经济效益，对开采造成的塌陷问题不够重视，有的只是给村民一定补偿，造成了“重补偿，轻治理”现象，长此以往，将给群众的生产生活带来深远的影响，为该地区以后的发展埋下严重隐患。

（五）财税分配不合理，利益均衡机制缺失，引发各方利益冲突日益突出，严重影响区域经济发展及和谐社会建设

1、税收的纵向分配不尽合理。现行税制把收入来源稳定、税源集中、增值潜力大的税种，都列为中央税或共享税。由于缺乏科学规范的转移支付制度，直接导致中、省、市县收入分配的不均衡，严重制约地方经济发展。2005年至2010年，榆林市上划中央和省上收入占财政总收入的比重64.4%上升到68.7%，而留市县收入比重由35.6%下降到31.3%。2010年全市财政总收入400.8亿元，其中市县财政收入仅为125.5亿元。市县财政基本上仍属于“吃饭型”财政，造成媒体所说的“富资源，穷财政”现象。

2、税收与税源背离，造成区域间不合理的税收转移。现行税制造成的税收与税源背离。总公司统一汇总纳税，使分、子公司所在地榆林的税收转移到总公司所在地；跨区经营造成生产、经营地榆林的税收向注册地的转移。本应体现为资源输出地的税收，反而流到了资源输入地。这种税收收入由欠发达区域向发达区域的转移，既影响了经济公平和社会公平，又严重制约了区域经济的协调发展，致使“贫者愈贫，富有愈富，恶性循环，周而复始”。2010年神东煤炭分公司东胜结算部、神朔铁路公司应缴企业所得税实行北京神化股份有限公司总机构汇缴后分配各分支机构，致使应缴企业所得税从榆林被转移1.77亿元。

3、税费政策不合理，资源税制度不合理造成的背离，地方损失太大。近年来，煤炭资源产品价格大幅度上涨，但由于资源税实行从量计征并且税额偏低，使榆林无法得到这些资源产品价格上涨所带来的税收利益。2010仅煤炭产量2.57亿吨,完成产值888.46亿元。而地方财政收入仅为125.5亿元，反差太大。企业所得税中、省、市、县分配比例为60%、20%、10%、10%，市县分配比例仅占20%，财政增收的大部分被中省集中，2010年两税收入225.95亿元，比2005年增长了4.5倍，而返还却没有明显增长。资源税的计征依据是按销售量或自用量确定的，而不是按储量来确定，既流失了税源，又助长了掠夺式开采。中央企业不执行省以下政府的收费项目，导致了现代化大型煤矿的贡献还比不上装备落后的小煤矿的贡献。如神华能源股份公司拒缴地方煤炭价格调节基金问题。若按2008-2010年的煤炭产量测算，该公司3年共少缴煤炭价格调节基金38.4亿元，其中按2010年煤炭产量6680.7万吨计算少缴13.4亿元。

三、建议与意见

（一）树立可持续发展观念，创新资源开发思路

按照中央的要求，彻底改变过去单纯追求GDP和财政收入增长的观念，树立可持续发展观念，更好的满足民生需求，着眼于社会建设和文化建设，切实提升我市的综合竞争力。处理好中央与地方利益，不仅要考虑中央的利益，也要照顾好地方的利益，做到局部利益与整体利益相统一。要切实认识到中省企业并不代表中省政府，也不代表全局和整体利益。没有地方利益就谈不上整体利益，只有承认地方利益，放手发展地方经济，才能找到中央与地方利益的最佳结合点，才能使榆林资源优势变成经济优势，才能对中央对整体贡献更大。一个地方和群众正当利益不能保证的榆林必定是一个不稳定的榆林，最终只能危害国家能源基地这样一个整体利益。因此，要敢于为发展地方经济去争取资源配置权、规划权、经济宏观调控权和为老百姓谋福祉的办事权。

（二）积极推进资源有偿使用，建立有利于保护资源的开发利用的政策体系

1、建立资源有偿使用制度。应当停止对各类资源的行政划拨，停止无偿或低价出让资源。国家应尽快制定资源价格体系，为开发企业配置资源，应从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用，进行市场运作，公开拍卖、挂牌出让。要规范采矿权价款评估办法，实现矿业权资产化管理。对已开采和决定开采的矿区，要按“一次置权，分期付款”的原则，公开拍卖采矿权。对已取得采矿权的企业，我们应争取以地上资源如土地、水等资源换取股份，合作开采。

2、创新制度设计，建立平等的市场准入机制。应深化能源工业市场化改革，由政府做好开发项目的前期工作，用招、拍、挂的方式选择投资者,为各类企业参与能源资源开发，创造平等的准入和竞争机制；外来投资的大型资源开发企业，应当吸收当地企业以资本入股，保障开发地有一定的投资权。如神木县红柳林煤矿，是省、市、县合作的典型代表，该矿神南公司（省属企业）占51%的股份，市上占24%的股份，县上占25%的股份，并由县上派四名人员进驻该矿，任副总等职，协调企业与地方的关系。

3、制定资源综合开发的详细规划和相应的法律法规。通过国家规划、法律和法规的权威性，解决煤、气、油、盐等资源重叠的开发和伴生资源综合开发的问题，解决超计划、超设计能力开采和资源浪费的问题，发展循环经济，促进能源化工基地的可持续发展。

4、努力争取中省政府赋予市县政府一定的资源处置权和知情权。在规划区内的资源处置也应征求市县政府的意见。边角矿区由县级政府按照规划组织开采，可以参照鄂尔多斯市的做法，将边角资源配置给实施技术改造和进行资源整合的煤炭企业。尽快释放浅层煤，《中华人民共和国煤炭法》第二十九条规定“国家鼓励煤矿企业进行复采或者开采边角残煤和极薄煤”，这既有利于保护环境、合理利用资源，又在一定程度上抑制了非法乱采。

5、合理规划，有序开发。对煤炭资源开发进行长远规划，合理分布，统筹开发，改变煤炭资源全面开采局面，实现长久可持续开发。

（三）要按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁引发、谁治理”的原则，加大依法治理力度，做好生态保护工作

1、应当组织有关专家对榆林采煤塌陷区进行权威性鉴定、评估，研究恢复方案。对因采煤导致的地面塌陷和裂缝，利用高科技进行一次系统调查；对已经造成破坏的予以及时修复；对可能发生的地区进行预防和补救。要遵照《矿产资源法》、《地质灾害防治条例》、《矿产环境保护规定》制定矿区开采沉陷治理补偿办法及实施细则。

2、要采取综合措施，加强水资源的保护工作。特别要注意煤炭开采导致地下水漏失，大力推广保水采煤法。煤炭和水资源相互交错存在的地区，必须以保护水资源为原则。在水源地不提倡大规模植树，以减少水资源的蒸腾损失。要组织技术力量，对当地地下水的储量、质量、分布、补排等条件作系统勘察和了解，并划定水源保护区加以保护。

3、要适当提高和调整收费标准，多方面、多渠道筹措资金，搞好环境综合治理。一是强化企业特别是大型企业环境破坏赔偿意识，落实企业的出资义务和治理责任，提高环境保护费的征收标准。要建立矿山地质环境保护与治理恢复保证金，为治理环境筹集足够的资金。按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，直接存入财政部门指定银行开设的保证金专户。本金及利息属采矿人所有，在其履行地质环境治理义务后，经验收合格，保证金及利息返还采矿人，否则不予返还。二是加大西部矿业大省矿产资源补偿费地方分成比例，即由现行的中省各半改为中央、地方各占40%、60%。三是要建立有效的资源补偿机制，公开拍卖采矿权时提取一定比例的资金，加上增加的资源补偿费，一并用于解决因采矿引发的地质灾害、生态环境的破坏和当地老百姓的生产生活问题。

（四）出台相关的扶持政策，促进当地经济发展和社会事业的建设，切实改善当地群众生存、生活和生产条件

1、加大中央财政转移支付力度，特别是在生态保护、产业结构调整、产业扶持、群众生活生产等领域的转移支付，支持资源型城市的可持续发展。

2、作为能源化工基地建设投资主体的中央企业、省级企业及外资企业，应当做负责任的企业，在环境保护、工业反哺农业、安排劳动力就业等方面应当承担相应的责任，与地方政府共同为榆林的科学发展、共富共赢、和谐稳定做出应有贡献。

3、针对具体情况，应借鉴府谷县新民镇的做法，成立村企联合党支部。村干部到企业任民调副矿长或副经理，具体协调村企之间的矛盾和争议。鼓励村民以多种形式参与企业经营，鼓励企业优先吸收本地村民入股，不愿入股者给予一定补偿。在用工上，优先本地群众，一些技术要求不高的工程包给本地群众，切实增加群众的财产性收入。

4、要密切关注采空区、塌陷区的群众生活状况。针对资源开发给群众带来的各种困难，要拿出切实可行的解决帮扶措施，协调煤炭开采企业按照吨煤利润一定比例，确定合理的帮扶资助额度，在村民吃水、行路、上学、就医、培训、农资、养老等方面积极扶持资助，不断提高群众生活水平。

（五）加大财税体制改革力度，逐步解决税收与税源背离问题，促进地方财政经济的可持续发展与和谐社会构建

1、调整原煤资源税政策。将计征依据由从量计征改为从价计征。应按资源消耗量，而不应只按产量计征。在计征依据未改之前，建议调整资源税税额，以此调节级差收益，增加地方财政收入。

2、充分发挥西部大开发税收优惠政策的作用，促进西部经济发展。建议中央对总部设在西部的企业实行税收优惠，而总部不在西部、仅在西部设立生产经营机构的企业不实行税收优惠，以此加快西部发展，缩小东西经济发展的差距。

3、完善能源化工基地分税制财政管理体制。一是适当提高榆林市县增值税和所得税的分享比例，达到既保证中央又促进榆林化工基地科学发展的目的。二是建议中央对税收与税源背离严重的榆林，给予专项转移支付，使当地政府有相应财力去解决能源化工基地建设中存在的突出问题。