扶持南部县发展，是市委、市政府为落实科学发展观，解决我市南北失衡问题，于2006年起实施的一项重大战略举措。为了全面掌握三年多来扶南工作状况，市政协于七月份组建课题组，与南部各县政协和市级相关单位，共同开展了专题调研。
本次调研的宗旨是：坚持实事求是的原则，摸清扶南工作的真实成效和南部县发展的整体变化；坚持实践中来到实践中去的方法，寻找南部县发展中的成功经验并加以丰富推广；坚持尊重客观、不回避矛盾的态度，正视扶南工作的不足与难题，进行有针对性的思考和破解；坚持全市南北协调发展的战略目标，进一步创新扶南工作思路。
     在调研方法上，注意了“五个结合”：一是市政协牵头与多方配合相结合，构建了市、县上下联动，相关部门协调互动的工作体系；二是自我调研与聘请专家参加调研相结合，形成理论与实际的有效结合；三是实地、实项考察与多方式研讨相结合，对六个县的22个乡、68个项目作了典型剖析；四是调研扶南工作与研究全市发展相结合，始终将扶南看作是实现全市科学发展的重要组成部分；五是本市调研与借鉴外省经验相结合，学习和吸纳了外地的成功做法。从而，使整个调研成为一个解放思想、创新认识、破解发展难题的过程，力争为开创我市南北协调发展新格局，发挥积极的促进作用。现就有关情况报告如下。
      一、扶南工作的主要成效与南部县发展的总体态势
     （一）南部县域经济的基本情况
南部六县位于全市长城以南，黄土丘陵区腹地。总土地面积9434.5平方公里，占全市的23.9%，总人口153.66万人，占全市的43%，其中农业人口129.45万人，人口密度为162.9人/平方公里，比全市平均水平高出81人/平方公里。总耕地244.91万亩，人均1.89亩。辖46个乡、42个镇、3120个行政村，地貌从西到东依次为白于山区、黄土丘陵区和黄河沿岸土石山区。改革开放以来，由于资源条件相对较差，与北部县相比发展整体较慢。
     （二）三年多来扶南工作的主要成效
      1、扶南项目完成的总体情况。从2006年扶南政策实施以来，累计扶持南部县各类项目168个，直接扶持资金3.38亿元，实际带动投资15.53亿元，扶持资金撬动投资比例达到359%。（见表1）
表1：2006—2008年间扶持项目总体情况统计表
年度 类型 子洲县 绥德县 米脂县 清涧县 吴堡县 佳县 市扶南办 合计
2006 扶持项目（个） 5 6 6 9 5 6 1 38
扶持资金（万元） 1650.69 1432 1281.4 1931 1236.8 1349.2 100 8981
带动项目投资(万元) 2767.85 2382 3931.4 5427.7 26796 3234 100 44639
2007 扶持项目（个） 8 10 9 20 8 11 1 67
扶持资金（万元） 2825 2027 2105 2450 2130 2050 160 13747
带动项目投资(万元) 7297.7 7780 17020 7846.8 11455 9719 160 61279
2008 扶持项目（个） 10 13 11 11 9 8 1 63
扶持资金（万元） 1980 1755 2175 1990 1760 1290 200 11150
带动项目投资(万元) 5437 11616 7733 7156 5827 11420 200 49389

从分类看，168个项目中，涉及资源勘探类的9个、基础设施类的32个、产业建设类的50个、特色农牧业类的22个、特色产业加工类15个、项目库建设类21个、农民工技能培训类6个、社会事业类2个、旅游业类11个。
从投入资金量看，最大的是产业建设，为16155万元，占到总资金的49.71%；其次是基础设施建设，资金量为7723万元，占份额为23.76%；第三是资源勘探，资金为5061，份额是15.57%。其余项目投入资金量都较小，都未超过百分之六。
      2、对南部县经济的带动和影响作用。
      一是促进了富民特色产业的发展。扶南把可以使农民致富的特色产业，作为扶持重点，收到了很好的典型示范效应。绥德县赵家砭乡赵家砭村在扶南资金支持下，转变发展思路，村集体统一修建蔬菜大棚，然后让农民承包经营。每个大棚每年可以种两到三茬蔬菜，年纯收入大体在2万元左右。同时把种菜与养猪结合起来，兴建了沼气池，用沼气照明、用沼液施肥，在当地产生了很大的感染力。同样，扶南资金对子洲县黄芪等中药材种植和加工，米脂县、佳县小杂粮生产和加工，清涧、吴堡、佳县的红枣种植与加工的扶持，都产生了积极的作用。
      二是推动了一批中小企业的成长。扶南工作一个突出成效是推动了一批中小企业的诞生、成长，促进了非公有制经济的发展。在扶南资金的帮助下，佳县众福食品有限责任公司完成了饮品、干制品两条生产线及化验室建设，并生产出首批“红枣枸杞饮料”；子洲县天赐中药加工有限公司15000吨/年的黄芪饮料生产线建成投产，首批产品已经送省质检部门进行化验鉴定；清涧县宏祥公司，开发了4个系列30多个红枣产品，主导红枣产品占全国同等产品的全国市场份额已达到20%-25%。他们还采用“公司+农户+基地”的方式，带动了广大农民致富。三年中，扶南资金帮助和支持了南部六县40家民营企业的发展。
      三是促进了农民转业与城市就业。扶南战略促进了南部各县经济结构调整，同时加强对农民的转业培训，带动了农村剩余劳动力转移和城镇下岗职工再就业。以清涧县为例，三年累计新增就业岗位3462个，其中安置下岗职工再就业251人，为3176名进城务工的农民提供了就业机会。
      四是实施了资源开发的前期准备工作。在市上的统一安排下，用扶南资金为南部六县钻探盐矿。已钻盐井12口，井井都出盐。除清涧县外，每个县都打成1—2口盐井，为盐业开发提供可靠的资源依据。其中，佳县王寨村已经建成20万吨/年岩盐矿和高效太阳能日晒盐场50亩。吴堡县在扶南资金支持下，煤田开发总体规划、产业规划，已通过国家或省上的评审。
      五是加快了工业园区建设步伐。在扶南资金的支持下，南部各县都进行了工业园区建设，三年多来，累计投入6900万元。子洲县苗家坪工业园区已有五家企业入驻。绥德四十里铺现代物流园区、吴堡县煤焦化工业园区、佳县王家砭盐化工业园区、米脂东山梁和张家湾工业园区、清涧县西城产业集中区的水、电、通讯、道路建设，都取得不同程度的进展。
      3、在社会事业和环境建设方面发挥的作用。扶南使南部县的各项社会事业、环境建设得到较大改善。从2006年至2008年，用于此方面的投入超过一亿元。主要扶持了教育、旅游、文化、卫生等社会事业以及道路、广场、治污、防洪、绿化等环境建设。绥德县利用扶南资金的牵引，多方筹集资金，投资8000万元，修建了一个同期可容纳800人的现代化的职教中心。吴堡县用扶南资金进行县城道路整修和广场兴建等项目，使城市面貌发生很大变化。
      （三）扶南以来南部县发展的总体态势
     1、南部六县经济总量的变化情况。GDP从2006年的399420万元一跃升至2008年的721550万元，三年增长了2.32倍。在扶南战略实施前的2003─2005年的三年间，GDP年均增速为21.38%，而扶南后的三年中，年均增速提高至30.4%。2005年，GDP最高的是绥德县，为82819万元；而到2008年，南部六县中除吴堡外，都迈过10亿元大关，其中绥德、米脂两县已超过15亿元。2008年底，南部县GDP达到72.15亿元，全社会固定资产投资累计完成29.2亿元，规模以上工业企业35个、总产值18.56亿元,财政总收入4.21亿元，其中地方财政收入1.31亿元,城镇居民可支配收入达到11042元 ,农民人均纯收入2910元（见表2）。
附表2：南部六县近年经济总量统计表                             单位：万元
年度 绥德 米脂 佳县 吴堡 清涧 子洲 合计
2002 48100 28100 28400 11300 24700 30100 170700
2003 60800 38600 33800 13700 31000 35303 213203
2004 70500 56400 40200 24700 41200 43982 276982
2005 82819 59931 43441 25400 47840 51991 311422
2006 106700 73160 57570 32000 64420 65570 399420
2007 130710 119480 74250 43300 72290 85800 525830
2008 156700 154910 104200 56400 110940 138400 721550

2、南部县主要经济指标变化情况。与经济总量增长相一致，在扶南战略的推动下，南部县各项经济指标都发生较快增长。
一是工、农业总产值稳步增长。农业从2006年起，年均以超过25%的速度大步增长。工业生产总值在2007年达到创纪录的169621万元，是扶南前2005年的三倍多。
二是城乡收入增长明显。从2005年到2008年，南部县农民人均纯收入从1501元猛增至2910元，增长约一倍。城镇居民可支配收入在扶南实施以来增长也相当显著。
三是财政收入大幅增长。南部县地方财政总收入从2005年的7601万元，增加至2008年的13066万元，年均增速也从扶南前的3%提高到22%。
四是固定资产投资增长迅速。借助于扶南“四两拨千斤”的带动作用，2008年与2005年比，固定资产投资增加1.96倍。一大批城镇、农村基础设施项目迅速开工，有的项目已经完成建设并投入使用。各县交通、供水、除污等设施得到显著改善。
五是产业结构变化显著。扶南实施以来，农业和工业比重稳步上升，分别从2005年的25%和13%上升至2008年的33%和22%，三次产业的结构由25：13：62转变为33：22：45，表现了工业化初期，第一、二产业向更加合理状态的迈进。
3、南部各县在全省排名位次变化。在陕西省2005-2008年度县域经济社会发展综合排名中，榆林南部六县除吴堡县位次略有波动外，均有不同程度的进位，特别是子洲、清涧、佳县、米脂四县的进位都超过20个位次。2005年时，榆林南六县在全省的排位整体处60至100位之间，属于全省发展最差的一个层次；而2008年却处在30至70位之间，整体排位区间向前推移了近30个位次，基本升进到中等偏下的层次。其中子洲县从2007年起，连续两年进入陕西省县域经济争先进位“十佳县”，从全省倒数12位，一跃升至第33位，并且获得2007年度全省争先进位第一名的称号。(见图一)
图一：南部六县在全省县域经济社会发展综合监测排名

事实说明，扶南政策实施以来，加之市上对南部县发展的整体重视，使南部县发展出现了难得的成长态势。省委、省政府要求陕北实现“跨越发展”，近几年的榆林已在整体上实现了这种要求。而南部县事实上是在“另一条战线”上实现着“跨越”，即走出全省最差层次的跨越。它们在发展条件相对较差的情况下，不畏艰难、不懈努力，开创出一种求实、拼搏、奋进、飞跃的崭新态势。这同样是对整个榆林市的贡献和全市的光荣，不仅应予以充分肯定，而且令人深感鼓舞和欣慰。
二、在全市发展的新起点上，开创扶南工作新阶段
当前我市已步入建设科学、和谐榆林的新起点，扶持南部县发展，已成为建设科学、和谐榆林的重大战略切入点。必须一以贯之地坚持下去，使其真正成为全市上下的共识，提升到一个新的水平。从而，在新的历史起点上，开创我市更好更快的发展格局。
（一）实施扶南战略，高瞻远瞩，深得民心，意义重大
调研过程中，我们强烈地感到，扶南战略得到了各县干部、群众的一致肯定，它不仅获得了成效，而且赢得了民心。广大群众纷纷表示，扶南政策让他们感受到了党和国家对于南部贫困落后地区的关心；感受到了市委、市政府对于南部县脱贫致富的良苦用心；感受到了各级领导改变南部穷困状态的坚定决心。企业家们深有体会地说：“扶南资金‘四两拨千斤’作用重大，常常成为决定一个企业‘上’与‘下’的关键。有这个资金支持，企业就活了，也就上去了；没有这个支持，企业就会被迫下马。”县上的领导们认为，扶南战略既是方向引导，又是实际支持，是建设和谐社会的重大战略举措，充分显示了市委、市政府科学决策、为民执政的高超水平。
当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡，加快改造传统农业，着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。榆林市的南北失衡是工农差别、城乡差别和二元结构矛盾的典型表现。这既是难题，又是考量；既是压力，又是动力；既是挑战，又是机遇。在科学发展已成为全国、全党共识的大背景下，榆林市重视区域协调发展，把建设和谐社会作为新的工作重点，这又一次登上了先人一招的“战略制高点”；倘若通过自身的努力，切实破解了这个矛盾，这无疑又为榆林打造了一张更具灿烂光彩的“崭新名片”；当着榆林在全省乃至全国率先实现科学和谐发展，这便在历史上铸造了一个功德无量的 “形象工程”。
（二）新阶段、新目标，要求对扶南战略作新的提升
扶南工作已获得明显收效，但与北部各县的超常规增长相比，南北失衡局面仍在扩大。2008年，南部六县的生产总值占全市份额为7.16%，仅为神木县的28.39 %。现在的榆林市，整体增长水平在全省乃至全国都具有先进性，但同样不容忽视的是，像榆林南、北如此突出的差距，在全省乃至全国也是少有的。可以说，今天没有谁会怀疑榆林市的快速发展，而人们更加关注和期待的是，它如何化解掉发展过程中新问题、新矛盾，在快速增长的同时提高发展的科学水平。
还需要注意的是，目前的扶南工作尚且存在明显不足。从战略上看，尚且处于局部状态，还没有上升到全市和全局性层次；从扶持方式看，尚且采用资金扶持的单一手段，还没有形成综合配套的扶持体系；从投入资金看，尚且较少，还没有随着全市财力的增加而加强；从资金营运和管理上看，尚且缺乏严格的规范，还没有形成有效完善的管理体系和运行机制。而在南部县本身的发展中，思想不解放、观念落后、开发力度低、创造能力低下等问题仍较为突出，都需花大力气加以解决。
为此，从新阶段、新起点、新要求出发，扶南工作急需作进一步的创新和提升，要认识到：扶南不是一个短期、应急性措施，而是一个高瞻远瞩、深思熟虑之策；加快南部县发展不仅仅是南部六县的任务，而是全市十二个县的共同责任和应该共同挑起的重担；扶南的目标不仅仅是帮助南部六县脱贫致富，而是要最终实现榆林全市共同发展、均衡发展、和谐发展；实施扶南战略不仅仅是体现先富带后富的关系，而是饱含着南部县与北部县人民之间的兄弟感情和全市各级领导坚持为民执政、科学执政的坚定信念，以及我国社会主义制度的优越性。
（三）从全市科学发展出发，端正对南部县发展的认识
目前我市在看待扶南工作中，流行一种认识误区，认为有北部县的快速增长，南部县发展慢无关大局。甚至主张采取所谓“人口转移”，对南部县发展持消极态度。这是一种典型的“战略近视症”。
首先，提出扶南战略是顺应时代要求的重大战略创新。科学
发展并不能等同于经济总量的增长，也不是一般意义的发展快可以代替。“又好又快”，“好”是总体要求，是摆在第一位的目标。市委、市政府提出我市存在“三大失衡”、“三大瓶颈”、“三个掩盖”的问题，瞅准了问题的症结、抓住了解决问题的要害，找到了步入新的更高层次科学发展的方向和重点。从这种战略要求出发，为了破解南北失衡，即便是全市增长速度暂时下调两个百分点，也是正常的和值得的；相反，忽视对南北失衡问题的解决，虽 “快”而不“好”，同样是不符合科学发展要求的。换个角度说，如果南部县的发展能够有一个较大改变，那么整个榆林的发展就会建立在南北并进的两个支撑点上，其发展的生机更强、后劲更足、态势更为协调。可见，对南部县是选择消极“转移”，还是积极“扶持”，决非“无关大局”。
其次，从近年来的发展看，南部县并非是“扶不起的阿斗”，其已经创造了承接外生扶持的基础和内生基因。一是基础设施、生态环境已经得到较大的改善，尤其交通运输、工业园区和产业环境建设上成效突出；二是农业产业化发展已成雏形，各地已培育了一批可深化开发的特色产品和加以推广的典型模式；三是工业化进程已经起步，出现了一批具有较好发展潜质的中小企业；四是以县城建设为重点的城镇化进程在加快，为实现城乡一体化发展打下了基础；五是资源开发的前期准备工作已取得突破性进展，以盐、气、煤、油为重点的资源开发高潮即将出现；六是大量宝贵的文化旅游资源，经过统一整合打造，也会成为一个闪亮的经济增长点。此外，南部县干部群众所具有的非常饱满的发展热情、在困难中磨练出的顽强创业精神，也将成为一种永不竭尽的发展动力。可以说，现在的南部县已处于突破发展的前夜，只要加之一定外力推动，就可以爆发出一种强劲的快速增长生机，形成飞跃发展的态势。
（四）榆林具备率先实现区域协调、整体和谐发展的条件
经过三十年改革开放的发展，特别是经过近十年来的高速增长，我市已经具备了对南部县加大力度扶持、持续推进扶持的能力和实力。如果每年拿出地方财力的3-5%的资金，再加中省的各种资金和北六县的县县互帮投入，就可以集中一笔非常可观的投资。只要引导得当，真正把钱用好，再加之其他方面的配套政策，南部县的发展就一定能够取得突破性进展。
从扶南工作本身说，经历了三年多的实践，也积累了不少好的经验。一是扶持重点明确，主要集中在产业的发展和工业化水平提高上；二是形成以县为主、市县结合的项目决定机制；三是区别不同的项目和对象，分别采取无偿投入、转为国有资本和低息贷款三种资助方式；四是初步地积累了一套比较有效的资金管理制度。特别是市、县分管领导和工作人员，都非常珍惜这块资金，为管好、用好资金，提高使用效率，花费了大量精力，保证了资金使用的安全有效。从而，也为进一步提升扶南战略，打下了良好的工作基础。综合多方面的因素，我市率先实现协调发展、整体和谐的战略目标，是完全有条件的和可以取得成功的。
概而言之，我们一定要把提升扶南战略，与开创全市科学、和谐发展新格局有机地结合在一起。进一步鼓足改革创新的勇气，坚持把建设科学、和谐的榆林，作为全市、全局发展的新起点；把解决南北失衡，作为新起点迈进的战略重点；把敢于和善于破解矛盾，兴利除弊、变害为利，作为战略重点创新的突破点；把强化扶南工作力度，作为推动突破点爆发的着力点，从而在全市范围内掀起“二次创业”的新高潮。
三、以创新的姿态加强扶南工作和南部县的发展
（一）创新扶南工作指导思想
要深入贯彻科学发展观，按照建设马克思主义学习型政党和把马克思主义中国化、时代化、大众化的要求，进一步解放思想，更新发展理念，坚持把扶南工作与实现全市科学发展相统筹，把南部县发展看作是全市发展的全局性大事和南北区域的共同任务；坚持内生发展与外生扶持相结合，通过外生扶持推动内生活力焕发和增长能力提升；坚持富民产业和强县项目相协调，通过培植两个增长极，形成富民与强县相互支撑发展；坚持转变发展方式与创新制度机制相配合，通过变革的激励推动发展活力的释放。构建综合扶持方式，加大资金扶持力度，规范扶持资金管理，强化扶持成效考核。力争在五年左右使南北失衡状况发生较大改变，到2020年，基本实现全市南北共同富裕、各有特色、城乡一体、和谐发展的崭新格局。
（二）创新扶南工作目标定位
扶南工作在目标上，应定位于实现南部县的快速健康发展和南部县人民的富裕及幸福指数的提高。南北协调发展不是追求南北同速度增长，而是立足于充分发挥各自的资源优势和综合创造能力，使全市发展布局科学、要素配置优化、人尽其力、物尽其用，形成较高的发展水平和贡献能力，实现南、北部各县人民的富裕水平和基本公共服务享有水平均等。在主要经济指标的选定上，与国家关于全面实现小康社会等指标要求对接，形成两个阶段的定位要求：
第一阶段（2010─2015年）：
经济总量快速增长。到2015年，南部县地区生产总值达到400亿元，年均增长20%以上；常住人口控制在100万人以内，人均地区生产总值达到4万元，接近全市的平均水平；农民人均纯收入达到8000元，城镇居民人均可支配收入超过2.6万元；地方财政收入超过20亿元，财政总收入达到45亿元。全社会固定资产投资累计达到1500亿元。南部各县在全省县域经济发展中的排位，在2008年的基础上分别向前推进5个位次以上。
产业结构优化升级。到2015年，各县富民产业培育已基本成熟，创造生产总值和提供农民的人均纯收入，分别比2009年翻一番；强县项目的总体框架已经形成，强县项目创造生产总值占全县生产总值的比例、创造财政收入占全县财政收入的比例，分别达到50%以上。农民工接受职业教育普遍化，非农产业就业水平大幅度提高。在第一、三产业贡献水平上升的同时，第二产业的份额达到40%以上。发展方式转变取得实质性进展，经济发展的现代化水平显著提高。
社会环境有效改善。退耕还林成果得到进一步巩固，林草覆盖率达到45%，中心城区绿化率达到35%；农业灌溉用水有效利用系数提高到0.55，主要污染物排放量减少10%，工业固体综合利用率提高到60%，县城生活垃圾、污水实现无害化处理。
公共服务显著加强。到2015年，基础设施和生态环境得到新改善。公路、铁路、水利、电力、通讯网络、城市气化等基础设施支撑能力进一步增强，县城和产业集中区的公共服务设施条件达到优化水平。城镇化率提高到60%以上。居民饮用水基本实现自来水。教育、卫生、农村合作医疗和社会保障等均达到全市平均水平。群众文化生活丰富多彩，人口素质明显增强，民主法治和精神文明建设取得新进展。
第二阶段（2016─2020年）：
通过第一阶段的发展，南部县将步入工业化和城乡一体化快速推进、农业稳步增长、服务业加速增长的经济总量扩张阶段。到2020年地区生产总值达到1000亿元左右，人均地区生产总值10万元，达到全省的平均水平。财政收入超过120亿元，其中地方财政收入超过50亿元。产业结构进一步优化，第二、三产业的份额超过90%，其中第三产业的比重不低于45%。城镇化率力争达到65%，南北城乡居民收入水平大体均衡，人均收入超过3万元。社会各项事业都能与全市同步发展，享受公共服务水平均等。全市各县在全省区域经济发展的排位中，全部进入前30名。全市南北协调，共同富裕、和谐发展的局面基本形成。（见表3）
表3：2010-2020年南部县经济社会发展的主要指标
类别 指    标 2010 2015 2020 属 性 备 注
经
济
总量
主题 国内生产总值（亿元） 120 400 1000 预期性 年均20%以上
总人口（万人） 130 100 100 约束性
人均国内生产总值（元） 9230 40000 100000 预期性
农民人均纯收入（元） 4200 8000 12000 预期性
城镇人均可支配收入（元） 15000 26000 30000 预期性
地方财政收入（亿元） 2 20 50 预期性
产业发展主题 富民产业占生产总值比重（%） 20 36 40 预期性
强县项目占生产总值的比重（%） 30 50 55 预期性
一、二、三产业的比重 30:36:34 20:40:30 10:45:45 预期性
研发支出占生产总值比重（%） 2 2.7 3.4 预期性 [0.7]
社会环境
主题 农业灌溉用水有效利用系数 0.5 0.55 0.6 预期性 [0.05]
工业固体废物综合利用率（%） 60 64.2 68.4 约束性 [4.2]
主要污染物排放总量减少（%） 20 24.2 28.4 约束性 [4.2]
森林覆盖率（%） 20 45 50 约束性
能源利用效率 20 30 45 约束性
公共服务主题 城镇化率（%） 47 60 65 预期性 [4]
国民平均受教育年限（年） 9 10 11 预期性 [1]
城镇基本养老保险覆盖人数率（%） 45 60 100 约束性
新型农村合作医疗覆盖率（%） >80 >90 100 约束性
城镇新增就业（万人） 10 20 35 预期性 累计
转移农业劳动力（万人） 12 30 40 预期性 累计
注：国内生产总值和城乡居民收入为2009年价格；带[ ]的为五年累计数；主要污染物指二氧化硫和化学需氧量。

（三）创新扶南工作主导路径
1、坚持解放思想与创新发展理念相得益彰。要在解放思想中创新发展理念，在发展实践中创新发展路径。科学发展不是要理想化的追求一点弊端都不存在、一点曲折都没有的“发展”，而是通过创新化解发展中的难题，提高发展的质量和水平。要切实树立以人为本统领一切的理念、发展才是硬道理的理念，用“闯”和“试”实现创新的理念，始终把有利于南部县人民富裕幸福，作为判别一切是非的最高准则；以实现经济社会快速有效发展，作为处理一切问题的总体要求；在“闯”中改、在“试”中创，作为推进发展路径创新的基本方法。创新南部县发展思路、产业重点和要素配置方式，创新扶南方略和扶持路径，创新扶南领导方式和保障机制。采取大气魄决策、大战略谋划、大手笔操作，着力构造全方位、有创意、可持续的扶南推进体系，形成可供操作的工作路线。
2、坚持内生发展与外生扶持互动共振。必须坚持以内生发展为主。南部县一定要本着自力更生的态度，摒弃“等、靠、要”的依赖思想，主动挖掘自身的潜在优势，大胆创新，积极创业，增强自身造血功能，唱好经济社会发展的主角。同时，市委、市政府和北部县也应把对南部县的扶持，看作是义不容辞的份内职责，强化对扶南的投入和工作力度。从而，实现内生发展与外生扶持互动协调、合拍共振，推动全市经济社会的和谐快速发展。
3、坚持富民产业与强县项目统筹推进。富民产业是指能让民众广泛参与、可以稳定持续发展，且具有一定的竞争优势，对农民收入增长起到主要支撑作用的产业。富民产业的重点在农业，关键在提高发展的产业化水平和创收能力。既要依托原有基础，更要突出创新提高；既要扩大规模，更要增大效益；既要重视生产，更要拓展销路。要通过设施化建设、科技化创新、市场化引领、工业化配套、标准化管理、组织化提升，培植推广一批富民产业发展的典型模式，使农民收入建立在稳定的、有活力的产业支撑之上。强县项目是指依托各县自然资源条件和经济要素基础，能够促使本县工业化、城镇化产生实质性突破，成为县财政收入的主要增长点和支撑点的重大骨干项目。扶南要在每个县内，选择这样的项目给予重点投入。统筹富民产业和强县项目的双向作用，从而在短期内使农业产业化和县域工业化、城镇化步伐加快，在改造小农经济和化解城乡二元结构上取得实质性进展。
4、坚持发展方式变革与制度创新彼此促进。发展方式落后是阻碍南部县经济发展的深层根源。要从发展方式变革上创新发展思路，提升发展能力。一是从传统的家庭“小而全”式自然经济，转变为专业化的或一专多兼的特色经济；二是从落后的手工劳动和以体力消耗为代价的生产，转变为具有一定科技含量、综合利用诸多现代经济要素的产业发展和经营；三是从家庭单位型生产，转变为在民营经济创业中形成的家庭企业、合作经济组织、公司加农户、专业合作社等新型经济组织结构；四是从孤立的从事种植业或养殖业，转变为种、养业立体组合，产前、产中、产后有效对接，标准化与绿色化相辅相助的创业路径；五是从旧集体经济的统一经营模式，转变为多元化、多层次、多形式综合经营服务模式；六是从小规模的“一村一品”发展，转变为采取“大集中，小灵活”布局引导下的、一个地区重点发展一种产品、做强做大一种产品，瞄准全国、国际大市场的品牌化发展。
与此同时，着力对影响经济发展的制度性障碍进行破解，用改革、创新的方式，化解发展中的矛盾。着重围绕土地流转、规模化经营、城乡一体化、投融资体制、信贷和金融服务、企业制度等，进行政策观念创新、组织形式创新、发展模式创新和管理机制创新。
5、坚持资金扶持与综合扶持相互配套。影响南部县发展的因素很多，扶持南部县发展也应实行综合扶持方式。资金扶持仍然是南部发展的主要推动力，要加大投入力度，提高资金使用效率。同时实施多种政策倾斜，运用资源配置、产业转移、项目共建、技术指导、人才交流、职务提升、税费减免、投融资机制创新等多种形式、多种手段、多种渠道加以特殊支持，做到资金扶持和综合扶持的相互配套，提高扶持的整体功能。
 6、坚持市扶县与县扶县双管并进。在继续加强、规范市扶县政策的同时，将北部县对南部县的“友好型援助”，转变为“责任型扶持”，明确规定各北部县财政每年拿出的资金量和增长机制。市财政和北部县财政都要将扶持资金，纳入每年的国民经济计划和财政预算，保证专款专用，按时拨付。
（四）创新南部县域发展战略与产业布局
1、产业选择原则和扶持的重点产业。富民产业选择主要突出：①自然条件优越，要依据科学的测定和评价，证明这里的土壤、气候、生态环境等，适宜种、养产品生长，属于优生区域；②产品市场较大，可以稳定发展，具有一定盈利空间；③当地已经形成了本产品的较强生产力，技术水平较高，成本相对较低，或者可以引进、吸收某种新技术或新产品。
强县项目选择主要突出：①资源条件好，客观上具有优势；②采用或引进技术比较先进；③产品关联度高，消费需求较大；④在当地或区域内具有较强的竞争能力；⑤相关污染和负面问题可以得到有效控制。
基于以上原则，本调研认为南部县发展在整体上应突出五个方面的产业，即：精品特色农业、盐气煤化工业、农副产品加工业、物流商贸业、旅游文化产业。这五大产业同时应该成为扶南支持的重点。
2、富民产业和强县项目的布局思路。
——绥德县打造大棚菜、山地苹果为主导的富民产业，同时以物流园区建设、盐化工、石雕石刻业和饲料、畜禽等加工业为强县项目；
——米脂县打造山地苹果、大棚菜为主导的富民产业，同时以盐化工、服装制造、铸造、小杂粮加等产业为强县项目；
——清涧县打造红枣、山地苹果为主导的富民产业，同时以优质石材开发加工、盐化工、红枣、粉条加工等农产品加工为强县项目；
——子洲县打造山地苹果、黄芪为主导的富民产业，同时以盐、气、油化工，油料、食品和中草药材等农产品加工为强县项目；
——佳县打造红枣、山地苹果为主导的富民产业，同时以盐、气、煤化工和畜产品和小杂粮等加工为强县项目。
——吴堡县打造红枣、山地苹果、蚕桑为主导的富民产业，同时以炼焦、煤盐化工、饮料等农产品加工为强县项目。
与此同时，南部各县都应从当地自然条件和养殖习惯出发，在以肉羊生产为重点的同时，选择一种畜、禽产品，进行集中性发展。引进优良品种，采用科技养殖方法，创新组织方式，强化配套服务，扩展生产规模，并形成与种植业配置优化的立体生产模型、同加工业相协调的经济组合模式，提高经济发展循环水平和加工深度，成为农民增收的重要支撑点（见表4）。除此以外，各县还可选择一些在当地小环境中有一定发展优势的特色产品，予以加强发展，最终形成“大产品大区域集中做大，小产品小范围分别做强”的发展格局。
表4：南部各县富民产业和强县项目布局
县域名称 富民产业 强县项目
绥德县 大棚菜、山地苹果 物流园区、盐化工、石雕石刻业、农产品加工
米脂县 山地苹果、大棚菜 盐化工、服装制造、铸造业
清涧县 红枣、山地苹果 优质石材加工、盐、气化工、农产品加工
子洲县 山地苹果、黄芪 盐、气、煤化工、农产品加工
佳  县 红枣、山地苹果 盐、气、煤化工、农产品加工
吴堡县 红枣、山地苹果、蚕桑 炼焦、煤、盐化工、农产品加工
注：养殖业自主选择重点产品，旅游项目由全市统一打造

3、积极开发岩盐和重视盐产业发展。岩盐是南六县的最重要资源，如同北部县的煤一样，如何加快开发，关系重大，影响深远。为此，我们去山东等地进行了专门性调研，已形成了初步看法。
第一，岩盐资源是我市又一国家级的宝藏，竞争优势突出，实施大开发势在必行。目前山东等地海盐生产锐减，市场需求不断增大。据初步测算，目前榆林市和周边工业加工用盐规模约在1500万吨以上，而且需求还会进一步扩大，开发前景看好。
第二，南部县应该把盐业开发作为工业化和非农产业发展重要支点。首先是开展原盐生产，然后扩大盐化工业，不断推进深、精产品开发。盐业生产可以采取民众太阳能晾晒方式与设备加工方式结合。民众晒盐工序简单、成本低，产出效益高。据有关典型调查，我市日晒盐用地效益是种植水地玉米的20倍，是山东等日晒海盐效益的15倍以上，实施有组织的推广，可以成为农民快速致富的有效路径。在有条件的地方，应将部分土地长远规划为盐田，转变土地用途，提高产出效益。同时，积极开发非用地烘干或采用可复耕性盐池方式，扩大生产规模。
第三，发展盐业产业难点有三：一是用水问题，这是南部县发展工业面临的普遍问题，应统一设法解决，可以试验采用修建季节储水库加以解决。二是污染问题，主要是对土地的盐化。这个问题应作具体分析，作为国家级的盐矿产区，就应该规划一部分土地作为永久性盐田；另一方面根据山东的经验，采取塑膜防渗、淡水压碱等办法，便可解决盐田复耕问题。三是政策问题，从国家打破垄断的改革趋势看，这个问题是可以化解的，即便在现行政策下，也是可以用变通方法处理的。
4、统一整合发展旅游产业。对南部县旅游产业进行统筹整合，以沿黄旅游为主线，串并各县旅游景点，统一打造旅游精品线路。根据各县的建议，可整合打造的主要景点有，绥德县：以扶苏墓、汉画像石馆、陕北革命纪念馆、民间艺术中心为主要载体的，以秦汉文化、边塞文化、黄土文化、红色文化为主要内容的文化旅游一条街景区项目。米脂县：以李自成行宫、杨家沟、姜氏庄园、农家小吃城为主线的历史文化和红色旅游景区。佳县：以白云山、云岩寺、香炉寺为主的宗教文化旅游景区，以神泉堡为主的红色旅游和爱国主义教育景区。吴堡县：以吴堡古城、黄河漂流、毛泽东东渡黄河纪念地、柳青故里、横沟温泉为主的自然历史旅游文化景区。清涧县：以袁家沟毛主席诗词纪念馆、红军东征纪念馆、民俗文化馆为主的红色文化旅游景区和以黄河沿岸为主的生态风情旅游景区。子洲县：以佛殿堂、南丰寨为主的森林生态、宗教文化旅游景区。
通过以上发展，最终将南部县打造成以山地苹果、优质红枣、设施蔬菜和畜禽产品等为特色产品的精品农业基地；以工业制盐和民间晒盐相结合，制盐与盐化工业一体为重点，盐、气、煤、油综合开发的现代化工业基地；以食品、饮料、饲料、药材加工为重点，与农业发展相配套的产前、产中、产后相结合的涉农产品加工业基地；以沿黄河旅游为带动，彰显陕北革命文化、传统人文精神和黄土文化风情为主要内容的旅游文化产业基地；以绥德物流园区建设为骨干，连结区域发展、延伸区域中转为重点的铁路、公路、航运、管道运输相配套的物流商贸产业基地。
四、更加强化对扶南工作和全市和谐发展的领导
（一）进一步加强和改善扶南工作领导及协调机制
建议在原扶南工作领导小组的基础上，成立南部县发展促进委员会，由党委、政府、人大、政协四套班子有关人员组成，市委或市政府主要领导担任委员会主任，并确定一位熟悉南部县工作的市级领导作专职副主任，主持日常工作。促委会定期研究有关重大问题，督促检查工作进展情况。强化扶南办工作职能，增编专职办事人员，加强项目监督职能。同时，科学划分各相关部门的工作职能，精心设计资金运营工作流程，完善部门之间的协调服务机制，提高管理的协调性和工作效率，形成上下一心、共促发展的良好工作氛围。
（二）制定扶南工作规划，明确各县发展战略
各县要依据各自的资源禀赋条件和“五个基地”建设的产业布局思路，结合十二五规划制定扶南工作规划，分别报市促委会（扶南工作领导小组）审定，经市和扶南办和促委会协调、统一认定后，由市发改委正式编制南部县发展的专题规划，并与全市和南部各县国民经济发展规划相统一，明确各县的战略任务和实施路径。
（三）加大资金投入，建立规范和可持续的资金增长机制
建议从2010年起将市财政安排的扶南资金总额提高到3亿元以上，然后以此为基础每年在上年市财政增收中拿出1%逐年作追加。北部县各县财政2010年以1000万元作基础，然后同样逐年拿出上年财政增收的0.5%作追加。市、县财政共同筹集的扶南资金，统一归市扶南办作为年度预算资金进行计划安排。
（四）以科技创新为推动，加快产业优化升级
采取政策引导，鼓励创新和整合科技资源，围绕南部县和全市发展的重点产业和项目，建立产品、技术研发中心和信息中心，推进产学研合作，建设结构合理、功能完备、开放竞争的区域自主创新体系。同时，还应以县为单位或市县结合，通过农村科技服务体制改革和科技人员管理方式创新，瞄准产业发展中存在和出现的问题，诸如红枣产业生产效益差、苹果种植技术落后、养殖业缺乏科技含量等问题，创建以行业为依托的科技中心和以地区为依托的科技服务中心，为产业和企业发展提供技术咨询和科技服务。最终形成每个主导产业都有研发机构、每个县和产业园区都有科技示范推广中心的总体格局，充分发挥科学技术第一生产力的引领作用。以科技创新推进经济发展方式转变，引领产业结构优化升级。
（五）采取多方式扶持，加快民营经济发展
民营经济是振兴南部县域经济的有效生力军。要大力解放思想，创新政策机制，加大对民营经济的扶持力度。放宽在矿产资源开发中的诸多限制，积极推进对民营企业的贴息贷款和风险保障；鼓励企业优化组织结构和提升管理水平；支持企业进行技术创新、产品创新、市场创新、设施引进等，使南部县的民营经济逐渐上档次、上规模、上水平。从而，成为县域财政收入的主要支撑，成为农民转业与城镇就业的主要载体，成为增加城乡居民收入的主要途径，成为带动地方经济发展、稳定社会的主导力量。
（六）更加重视对南部县基础设施建设的支持。
一是进一步破解交通瓶颈问题，加快建设榆林至清涧高速公路、沿黄公路及其他骨干道路，加快建成一批现代综合交通枢纽站场，促进各种运输方式的有效衔接，不断推进综合运输体系和现代物流发展。二是加强水利基础实施建设，专题研究开辟工业用水解决途径，加强县镇供水工程建设；重视坝系工程建设，修建和修复淤地坝，增加基本农田。三是加强重点小城镇建设，配合工业园区建设和重点产业布局，除省上“百镇工程”外，市上再在南部县各扶持一个重点镇建设。四是继续完善退耕农户的利益实现机制，进一步巩固退耕还林成果，扩展退耕还林面积，努力塑造绿色、清洁的人居环境。五是继续加大对南部县城镇教育设施、医疗设施、公共健身、休闲场所和老年福利院建设的投资力度，加快南部县城乡基本公共服务均等化进程。
（七）构建全方位、有创意、强力度的扶南综合政策体系
建议效仿省上支持榆林发展的方法，认真研究制定一整套支持南部县尽快实现产业结构调整和发展方式转变，加快富民产业发展和强县项目建设，增强企业的市场竞争力，促进资本运营市场的形成，推动人才智力引进，强化行政领导责任等方面的配套政策。综合应用行政的、经济的、法规的方式，采取资源配置、财政扶持、金融创新、税收优惠、组织保证等手段，推动扶南目标的真正实现。
（八）创新资金管理方式，切实提高资金使用效率
在总结已有经验基础上，进一步规范三种扶持方式，形成各县资产运营公司统一管理资本金、贴息和低息贷款制度，对企业贷款实行严格审批管理。建议进行扩大受援县资金管理自主权试验。选择一个领导班子较强的县，推行“思路审批、项目自定、资金切块、效果评审”的方式。市扶南办只对本县发展思路和投资方向进行审定，然后把资金切块下拨到县，把项目决定权放给县政府，项目完成后由市扶南办组织审计和成效评价，出现违规违纪行为者予以严处。同时通过与商业金融机构合作，逐步形成扶南资金通过资本市场运营的新格局，充分发挥扶南资金作为开发性金融资金的“放大效应”。
（九）统筹整合其他建设资金，集中用于扶南重点发展
建议市政府统一研究各系统用于城乡建设的各种资金与扶南资金协调配合问题，使各种资金使用与扶南所要求目标和重点相统一，并赋予县上一定的统筹管理权力，强化扶南重点项目的筹资能力。在整体思路上，要突出城乡经济社会一体化要求，突出重点产业和项目优先发展，突出大村大镇的支撑和带动作用，突出对骨干基础设施项目的加强和有潜力的企业的重点支持，从而强化城乡建设资金的整体合力和使用效力。
（十）完善扶南工作和南部县发展的考核制度和评价方法
建议从扶南工作的目标要求和南部县发展特点出发，制定南、北部县不同的县级班子政绩和县级主要领导的考核、评价体系和考核办法。对南部县发展评价，重在比增速、比项目完成及实际效益情况、比在全省排名中的进位，鼓励干实事、真干事、干成事。在项目效益的评价上，应实事求是，区别扶持性质，制定不同的评估办法，客观公正，既重经济效益，又看社会效应，防止弄虚作假，严惩违法乱纪。