市政协经济委   市政协研究室

在全党全国深入学习贯彻落实党的十八大精神之际，市委、市政府适时提出了“主动转型”发展战略。转型发展的关键和核心是产业转型。为此，市政协经济委和研究室，组织部分委员和相关部门负责同志，在市政协副主席高岖带领下，从4月16日到25日，先后赴榆阳、神木、府谷、定边、靖边、横山、佳县七县区，深入矿区、企业、园区，采用座谈讨论和实地调研相结合的方式，就我市能源型经济产业转型发展进行专题调研。现就有关情况报告如下：

一、产业转型是实现主动转型的关键和核心

转型发展是一个系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个方面。但是其关键和核心是产业转型。

榆林是世界上少有的资源富集区。改革开放前，工业规模小，是典型的传统农业地区。从上世纪80年代中期煤炭资源的大规模勘探开始，到90年代中后期，煤炭、石油、天然气及岩盐资源也逐步得到开发，大体经历了以下三个阶段：

1、起步发展阶段（1998-2002）。1998年，国家开始实施“西部大开发”战略，原国家计委批准了榆林能源化工基地建设规划，我市被确定为国家能源重化工基地，标志着我市资源开发进入了全面启动的新阶段，资源型经济发展开始真正起步。全市原煤产量由1998年的1688万吨增加到2002年的3226万吨；地区生产总值由1998年的76.34亿元增长到2002年的162.83亿元（见图1），以煤炭、石油、天然气产业为主体的能源型经济体初步形成。

图1 榆林市地区生产总值（1978-2012）

资料来源：《榆林市统计年鉴》（2011）；《榆林市2012年国民经济和社会发展统计公报》

2、跨越发展阶段（2003-2008）。2003年，省委、省政府在榆林召开的第一次陕北能源化工基地建设座谈会，标志着榆林能源化工基地进入实质性建设阶段。会议提出了煤向电力转化、煤电向载能工业品转化、煤油气盐向化工产品转化即“三个转化”的开发建设思路。“三个转化”是省委省政府、市委市政府立足于榆林自然经济条件和国际国内资源开发的经验教训，从有限的资源开发带来区域整体发展的战略高度和长远考虑提出来的，力求通过有限的资源开发获得最大的经济效益，通过有效地协调开发与转化，促使整个区域经济可持续发展。目前，“三个转化”已经形成了一个内涵丰富的体系。这一理念的提出，是榆林人在资源开发中进行理性思考后的一个创举，它既指明了发展方向，又提出了发展路径，是资源型地区发展方式的一次嬗变。以此为指导，我市实施了一大批能源化工和基础设施建设项目，以煤炭、石油、天然气、岩盐等为主要原料，电力、冶炼、化学制品等产业链得到了迅速延伸，能源型经济取得了跨越发展。2008年，全市地区生产总值突破1000亿元大关，达到了1172.76亿元；煤炭产量达到1.77亿吨，原油749万吨，天然气87亿立方米，发电量238亿度，已成为“西煤东运”、“西气东输”、“西电东送”的重要基地，成为全国第一产能大市。

3、调整发展阶段（2009至今）。从目前呈现出来的各种特征来判断，我市能源型经济体自2008年国际金融危机发生后，受国际、国内经济大环境影响，从2009年开始进入了调整发展阶段，在省委、省政府大力支持榆林加快发展的27条优惠政策激励下，我市资源开发依然较为强劲，能源型经济体的规模进一步扩张，GDP、人均GDP、人均收入，以及各种能矿产品产量等各类指标的绝对值还在持续增长，但增长速度出现明显回落。今年一季度，我市经济增速为8.5%，全省排名倒数第二，尽管阶段性增速回落到较低水平，但经过短期内调整，全市经济总体上仍将会回升到稳定增长的水平。该判断的根据主要有三：

第一，从经济总量指标来看，自2009年以来，地区生产总值一直处于增长状态中（见图2）。从2009年的1302.31亿元增长到2010年的1756.67亿元、2011年的2292.26亿元和2012年的2769.22亿元。但是，经济增长的速度明显回落，基本上结束了2000年以来20%以上的高速度增长态势，而且未来一段时间，全市经济很可能在10-15%的增长幅度区间内平稳下来，基本上不大可能再次回复到20%以上的高速增长状态。

图2  榆林市地区生产总值变化趋势（2000-2012）

图2 榆林市地区生产总值变化趋势（2000—2012）

资料来源：《榆林市统计年鉴》（2011）；《榆林市2012年国民经济和社会发展统计公报》

第二，从主要能矿产品产量指标来看，也呈现出相似的变化态势（见图3）。全市煤炭产量自2002年以来绝对量一直在增长，从3226万吨增长到2012年的32004万吨，绝对数增长了8.9倍。毫无疑问，这是一个巨大的跨跃。但是，我们也看到，煤炭产量的增长速度自2008年以来也出现了明显的回落，基本上结束了此前30%以上的增长速度，降到了10%-15%的增长区间。全市原油产量自2008年以来，虽然绝对值仍在增长，但是增长的速度也已经呈现出下降趋势。2008年至2012年，原油产量从749万吨逐年增长到852万吨、983万吨、1082万吨、1161万吨，增长速度总体回落，由2008年的14.5%逐年回落到2012年的7.3%。

图3  榆林市煤炭产量变化趋势（2002年以来）

资料来源：《榆林市统计年鉴》（2011）；《榆林市2012年国民经济和社会发展统计公报》

第三，从人均收入指标来看，城乡居民人均收入水平与资源开发和经济总体发展变化趋势基本上呈现同步变化态势。从2000年至2008年，无论是城镇居民人均可支配收入还是农民人均纯收入都出现了加速增长的良好态势（见图4和图5）。可以看出，2007年和2008年，城乡居民人均收入增长率达到了历史高位，城镇居民可支配收入分别增长了32.3%和37.8%，农民人均纯收入分别增长了25.1%和29.8%；但是，自2009年以来，城乡居民收入增长率逐年回落，2012年，城镇居民可支配收入增长率只有16.5%，农民人均纯收入增长率只有17.8%。

图4 榆林市城镇居民人均可支配收入变化趋势（2000年以来）

资料来源：《榆林市统计年鉴》（2011）；《榆林市2012年国民经济和社会发展统计公报》

图5  榆林市农民人均纯收入变化趋势（2000年以来）

资料来源：《榆林市统计年鉴》（2011）；《榆林市2012年国民经济和社会发展统计公报》

在“三个转化”和跨越发展战略的推进实施下，我市的资源型经济逐步实现了从一次性能源产品开发向资源的深加工和就地转化的转变，经济总量快速扩张，社会事业全面发展，人民生活水平大幅提高，城乡面貌发生了历史性的变化。截止去年底，全市国内生产总值达到2769亿元，城镇居民人均可支配收入24140元，农民人均纯收入7681元，初步完成了由传统农业社会向现代工业社会的转变。可以说，我市能源型经济的发展已经迈入较大规模、较高水平、较为平稳的调整发展时期，正逐步迈向更高水平、更富挑战的转型发展新阶段。

二、产业转型面临的突出问题

经济社会的跨越发展，为我市未来的发展和转型积累了宝贵的经验，奠定了坚实的基础。但是，我们也要看到，能源型经济体发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出，特别是“资源陷阱”已经显现，具体表现在：

（一）资源依赖思想较重。由全球范围能源市场需求旺盛所带来的巨大资源红利，给我市资源型经济带来了强劲的发展和巨额的收益，但也滋养了人们对资源的普遍依赖心理，特别是部分干部群众专注于资源开发，对其带来的巨额红利沾沾自喜，而对当前经济主动转型的必要性、迫切性、长期性认识不足，转型发展的意识不强，对正在面临和即将面临的资源型城市固有的发展难题思考不够。未来能源产业走什么样的发展路子才能实现可持续发展？如何发展非能源产业才能使经济结构更科学合理？……这些认识问题如果不解决，就难有坚决统一的行动，主动转型就可能成为空洞的发展口号。

（二）资源依存度较高，产业结构严重失衡。主要表现在：随着开发规模和强度的加大，我市经济的增长呈现出对资源严重依存的特点。一些县区如定边、靖边等县的经济发展主要依托丰富的石油和天然气资源开采，形成了较为单一的资源型经济发展模式。来自石油天然气行业的税费收入占财政收入的比重过大，定边县的占比已高达85％左右。油气资源行业一旦出现回落或受到价格冲击，财政收入必然受到很大影响。此外，产业结构的单一化、重型化、初级化和同质化特征也比较明显。

1、单一化特征（见图6）。随着资源型工业的快速扩张，第二产业比重大幅上升，从2000年的45.35%提高到2012年的73.2%；第一产业比重则从2000年的17.7%持续下降到4.5%，第三产业比重则从37%下降到22.2%。经济结构呈现非常明显的单一化资源性产业占绝对优势的结构特征。这个问题的关键还不仅在于产业结构单一化本身，更重要的是在于结构单一化的方向是资源性产业，因其固有的许多弊端，比如资金投入大、建设周期长、资源消耗大、劳动就业少、环境代价大等，而使资源型经济体呈现“高投入、高消耗、高污染、低效益、低就业”的粗放型特征。

图6  榆林市经济体第一、二、三产业比重变化趋势（1978-2012）

资料来源：《榆林市统计年鉴》（1978-2011）；《榆林市2012年国民经济和社会发展统计公报》

注：2020年数据系根据“主动转型”战略要求而设想的经济结构优化调整的目标值。

2、重型化特征。从我市第二产业内部轻重工业结构来看，重工业产值占有绝对优势，轻工业比重非常小，产业结构呈现出非常明显的重型化特征（见图7）。20世纪90年代初期以前，我市规模以上工业企业中，轻工业产值比重超过重工业产值比重。90年代中期以来，重工业产值占规模以上工业总产值的比重迅速增长，从1995年的64.5%提高至2000年的88.4%，2004年更进一步提高至98.6%。

图7  榆林市经济体轻重工业产值相对比重变化趋势（1978-2012）

资料来源：《榆林市统计年鉴》（1978-2011）；《榆林市2012年国民经济和社会发展统计公 报》

3、初级化特征。大多数工业产品仍属于原材料产品或者上游产品。例如，2012年我市主要工业产品为原煤、原油、天然气、原盐、精甲醇、聚氯乙烯、兰炭、电石、铁合金、金属镁、烧碱、玻璃、水泥、合成氨、氮肥、火电等，呈现出明显的产品初级化特征。这种初级化的产业结构存在的主要问题是，产品整体处于产业链的低端，科学技术含量偏少，产品附加值低，对市场控制能力较差，抗风险能力弱，一遇市场变化，就会出现大的波折。比如去年下半年以来，受国际国内经济下行压力增大及煤炭价格下滑的影响，我市工业经济受到巨大冲击，目前，相当一批能化工业企业处于停产半停产状态。同时，初级化的明显表征就是转化率过低，如榆阳区2012年原煤产量达3895万吨，其中转化约327万吨，转化率不到8.4%；2013年预计转化530万吨，转化率约12.7%。煤炭转化率过低，导致资源开发的带动性不能呈现。特别是榆横矿区北区，规划面积3200平方公里，储量270亿吨，规划产能将达到1.25亿吨—1.5吨，却全部外运，在榆阳区境内无一转化项目。

4、同质化特征。我市产业发展主要依赖煤炭、石油、天然气和岩盐资源，产业结构同质化现象明显。近几年，政府大力实施关小上大，走“集团化、规模化、园区化”产业发展的新路子，效果显著，基本上解决了过去长期存在的能化企业“小、散、乱”的现象。但产业同构化、产品同质化的现象并没有根本改观。从区域层面来看，我市与毗邻的山西、宁夏、内蒙古等地的能化产业和产品大多处于同一档次和水平；从我市的工业园区和企业层面来看，无论是工艺流程还是企业产品大体都差不多，重复、雷同建设问题突出。我们在调研中发现，神木、府谷两县的工业园区大多走的是煤、焦、电、化综合生产利用的路子，工艺、产品雷同，投入规模较大，自成体系，缺乏区域性的分工协作和优势互补，仅仅达到了园区内资源综合利用的小循环，而未实现上下游产业链的大循环，由于市场容量有限，一遇市场变化，容易造成恶性竞争,一荣俱荣，一损俱损。

（三）体制机制改革创新滞后。经过近年来的发展，我市工业经济的规模数量得到迅速扩张，但支撑发展的产业组织和管理体制的创新明显滞后，暴露出很多问题。一是产业组织自身管理机制创新不足。目前我市的产业组织主要包括本土民营经济组织和驻榆的央属国有企业、省属国有企业，以及近年来逐渐发展起来的混合所有制企业。就民营经济来说，在我市区域经济中占有绝对优势的煤炭、兰炭、镁业、电力、化工原料等资源性产业中，绝大多数企业都没有建立现代企业制度，没有形成先进的法人治理结构和科学的管理制度，管理手段落后，管理方式粗放，基本还停留在“合伙制企业+家族制管理”的发展模式上。二是科技投入机制创新不足。在政府层面，存在着支持产业技术发展和企业技术研发方面的政策还不够健全，企业获得的科技投入支持不足等问题；在企业层面，存在着企业科研力量不足、产学研结合不紧密、技术研发体系不健全、研发投入经费低等问题。三是人力资源管理机制创新不足。一方面，缺乏现代现代企业管理人才，大多数民营企业缺少高效合理的企业高层管理团队，致使企业决策失误，贪大求全，不从自身实际情况出发，不能科学评估经济环境变化和市场需求变化，盲目追求园区化建设、集团化发展、规模化扩张，搞自成体系的重复建设；另一方面，缺乏现代科技创新相适应的技术人才，在全市中小企业从业人员中，具有中高级职称的人员很少，技能工人能力滞后于产业发展，技能人才供给短缺矛盾突出，满足不了企业技术创新工作的需要。四是金融创新发展滞后，金融对产业转型支撑能力不强。企业融资渠道狭窄，手段落后，民间信贷不规范，缺乏安全保障，据媒体报道，2011年以来，受毗邻鄂尔多斯“金融风暴”影响，神木县民间借贷活动中存在的问题和矛盾逐步浮出水面，大量的民间借贷以诉讼的形式涌向法院，神木法院受理的此类案件每年呈大幅上升趋势。该院2012年共审结民间借贷案件1704件，执结民间借贷案件410件，2013年1—4月份已受理民间借贷案件1395件，审结500件。

（四）产业“挤出效应”明显。由于制度和历史原因，我们目前的资源开发是一种独特的由中、省大型企业主导的“集中式、控制型”的资源开发和产业发展模式，即“飞地型”发展模式。一方面，造成中、省大型企业对本土中小企业的“挤出”；另一方面，土地、资金、人才等生产要素纷纷向资源产业集聚，造成资源性产业对非资源性产业的“挤出”，由此导致我们区域经济产业结构单一，资源收益分配差异显著，利益分配格局严重失衡，各方利益冲突现象较为普遍。我们实地调研中走访的中、省大型企业主要员工大多来自外地，很少招募本地劳动者；我市生产的煤炭、石油、天然气等物质财富大多“输出”到外地，导致大量税收也同时“输出”，税收与税源严重背离。

（五）发展环境有待改善。从调研情况来看，不少企业对我市的发展环境都表现出不同程度的改进要求，特别是在投资“软环境”上还不尽如人意。主要表现在：一是服务质量不高，办事效率低下问题仍没有彻底解决。有的部门虽然制定了服务指南、工作职责、服务承诺，但没有照章办事，没有完全落实到行动上，只收费、不服务，只管理、不服务，还在一定程度上存在。市里已建成政务大厅，但有的部门主要业务不进厅，搞体外循环。二是政务公开不够到位。有的部门只搞一般性公开，没能真正做到常态工作永久性公开，阶段性工作随时公开，群众关心的问题重点公开。三是个别部门和个别干部对企业“吃、拿、卡、要”等现象仍然存在，建设服务型政府仍需努力。四是企业设立、项目建设等审批环节过多、审批时间过长，消耗企业大量的时间和精力，还往往错失发展时机，特别是当市场形势已经发生根本性变化的情况下，往往导致企业或项目建成投产即陷入亏损的发展困境。五是阻工现象时有发生。特别是由于土地征用、补偿等方面的原因，导致村企矛盾和阻工现象，造成项目难以及时落地。

（六）生态环境问题严峻。随着资源的大规模开发，我市经济得到了快速增长，但是，与资源开发相关的生态补偿机制还有待进一步建立健全，塌陷区生态恢复治理滞后，区域生态环境破坏比较严重。据估算，截至2012年末，我市因煤炭开采形成的采空区面积约550平方公里，已塌陷面积约180—200平方公里，每年引发塌陷地震10余次。在靖边、定边油气资源开发区，已多次发生山体滑坡，许多小溪、河流被废油污染。据市环保局的生态系统压力度评价，2010年我市生态系统压力度为较高压，其压力主要来自水资源压力、土地资源压力、水环境压力等。

三、推进产业转型的对策和建议

（一）以科学的资源观引领产业转型

一个地区有什么样的资源观，就会形成什么样的产业发展模式。作为资源型地区，无论是我们自己，还是外界，一提到榆林，大都会说到煤油气盐，这是我们的资源优势。但资源优势不一定就是经济优势。世界上真正发展好的、富裕的国家和地区并非是资源富集地方。据研究，1960年至1990年间，资源贫乏国家和地区的人均收入增长速度比资源富足的国家和地区快2-3倍，而且矿产为主的资源富足国家和地区的经济表现一直处于最差的行列之中。国内外很多资源型城市“矿竭城衰”也证明了这一点。在经济发展要素中，矿产资源仅仅是其中一个方面，而且也不是具有决定性的要素。资本、技术、人才、市场等都是关键要素。其实，我们的资源优势除了富集的能源资源外，还有广袤的土地资源、现代的特色农业资源、丰富的文化旅游资源，以及富裕的人力资源，这些都是我们未来发展的潜力之所在。当前我市经济结构存在的突出矛盾，所表现出来的产业结构单一化、初级化、重型化、同质化等特征，归根到底都是传统落后的资源观影响的结果。我们一定要打破资源依赖思想，从资源开发的短期红利诱惑中摆脱出来，着眼长远，树立全面、科学的资源观，努力做到依托资源而不依赖资源，延伸资源而不单纯输出资源，超越资源而不局限于资源。既做大做强现实的优势资源性产业，也要大力培育和发展潜在替代性支柱产业，以科学的资源观，引领当前不合理的产业结构实现有效转型。

（二）以均衡发展推动产业转型

产业均衡发展就是要通过工业多样化发展，实现高水平产业结构再平衡，其核心是要“抑长补短”。建议适当控制能源开发的速度、节奏和规模，必要时，根据环境承载能力划定一定的保护区域，严禁开采。同时，要依托现有的资源产业发展优势，重点推动经济结构向多元化、轻型化、精细化、差异化方向发展，最终实现由资源产业独立支撑转向多元产业共同支撑。

1、要明确产业结构调整目标。从发达国家和我国发达地区的产业结构来看，第一产业的比重在10%以下、第三产业的比重保持在40%以上、第二产业保持在50%左右，这才是比较合理的、高效益的和有较强竞争力的产业结构。例如，2012年，北京、上海、深圳、天津、广东、江苏、山东等发达地区第三产比重均超过了40%；全国平均水平也超过了40%，达到了44.6%。第一产业比重均在10%以下，第二产业比重多数在50%以内（见图8）。但是，我市的三产比重严重失衡，2012年一二三产比重为4.5：73.2：22.3，可以看出，第三产业比重相对过小、第二产业比重相对过大（达到了73.2%），明显处于一种“经济总量很大、第三产业比重过小”的结构失衡状态。省决策咨询委员会和市政府联合课题组在《榆林资源型城市主动转型发展战略研究》中，提出要在2020年实现第三产业产值比重比2010年提高15个百分点，即从2010年的26.1%提高到41%左右。我们课题组也认为，这个产业结构调整的目标是比较合理、可行的。考虑到我市经济总量已经处于相当大的规模水平，可以将一二三产业比重5：54：41，确立为2020年前 “高水平产业结构再平衡发展”的目标。

图8  2012年榆林市三次产业结构与我国部分地区的比较

资料来源：根据各地区2012年国民经济和社会发展统计公报数据整理

2、要转变产业发展模式。要努力推进由目前的“飞地型”发展模式转向“嵌入式”产业发展模式，最终形成“共享型”发展模式，切实解决由此导致区域经济产业结构单一、资源收益分配差异显著、利益分配格局严重失衡、各方利益冲突现象较为普遍等问题。一是鼓励发展总部经济。鼓励市外企业总部入驻榆林，凡引进的总部企业，在一定期限内，按企业对地方财政贡献额予以大比例奖励；对本土产生的总部企业也要按一定比例予以奖励。二是对引进外来的资源型企业，鼓励当地国有企业或民营企业占有一定的股份，实现外来企业与本地企业的共赢发展。三是继续推进村企和谐发展，鼓励村民以土地等资源入股企业，实现村民与企业和谐共处、互惠共利。

3、要进一步优化发展和改造提升能源产业。要按照省委、省政府今年陕北第十一次能源化工基地建设座谈会议要求，产业转型要以能源化工产业高端化为目标延伸产业链条，按照大调整、大协作、大循环思路发展接续产业，着力提升资源性产业的技术水平和集约化程度，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，推进由低层次资源开发向高端化资源产业转变。一要对已建和在建的能化工业园区进行科学合理的定位、整合，体现大调整、大协作、大循环。要面对国内外市场，因地制宜，发挥优势，注重特色，合理调控能化企业内部“小循环”生产模式，严格控制能化企业大量重复、雷同建设，建立起区域内工业园区之间及企业之间大协作、大循环的新机制，以大协作、大循环促进企业抱团协作，切实提高区域内企业抵御市场风险的能力。二要实施名牌产品战略。进一步优化发展和改造提升能源产业，围绕高端化延伸产业链条，向上游发展、向下游延伸、向旁侧拓展。在当前同质、同构的区域经济格局中，要鼓励企业依靠科技进步和加强质量管理，大力实施名牌战略，各级政府加大引导扶持力度，选择市场前景好、优势突出的产业和产品，进行重点培植打造，创出品牌，使之在国际国内市场上占有一席之地。如打造出中国乃至世界的“镁业之都”、“兰炭基地”、“优质动力煤基地”等。三要着力发展和提升新兴清洁能源产业，主要是太阳能产业和风力发电产业，目前，风能、太阳能为代表的新能源产业在我市定边、靖边、神木等县取得很大进展，我们要力争在关键技术上有所突破，实现能源性产业的多元化、绿色化、低碳化发展。四要推进关键共性技术研发平台建设。由政府主导，扶持成立科技攻关研发中心，理出产业转型中需要攻关的共性技术难题，采取招投标的办法，选择国内外优秀科研机构，完成共性技术难题攻关。五要发挥好示范带动作用。切实加强榆林高新区建设，通过发展以战略性新兴产业为主导，大力引进高新技术产业和高端人才，把榆林高新区真正建成集人才培养、新产品研发、科技企业孵化等功能为一体的高新技术示范平台，充分发挥出龙头示范带动作用，让高新区名至实归。六要禁止在非煤炭主产区发展煤化工产业。考虑到水资源的制约和环境承载能力，慎重新上大型煤化工项目。

4、大力发展非能源型产业。要着眼未来，做好潜在支柱产业的选择和培育。一是扶持和壮大现代特色农业产业，要以企业为载体，充分利用现代生物科学技术，大力发展设施农业、科技农业、特色农业。二是着力发展现代装备制造业，目前装备制造业在榆阳、神木、横山等地已具备一定的产业规模，有着良好的发展潜力，要尽快在“点”上取得突破，着力在“链”上做大规模，在“面”上提高竞争力和效益，以提高我市能源型经济体的整体素质，加快形成竞争优势和经济优势。三是做大做强现代化的商贸物流，打造区域性的商贸物流中心。要借助我市在航空、铁路、高速公路等方面交通便利优势，依托区域中心城市建设，通过引进大型国内外企业在机场及制造业密集的区域设立物流的配送园区，迅速提升物流业的专业化和国际化水平。要培育一批网络型物流大企业，推进构建跨区域物流一体化信息平台，强化我市在陕甘宁蒙晋接壤区物流市场的重要作用，提升物流产业规模。四是振兴传统的特色轻纺工业，特别是要进一步做强做大羊毛防寒服产业，将榆林打造为“中国羊毛防寒服之都”。五是大力发展文化旅游产业，要更加注重本土文化旅游企业的培育，搭建好文化旅游产业发展的宽广平台。要充分挖掘和利用我市丰富的文化旅游资源，搞好包装、整合，加快文化旅游资源与文化产业的融合，文化产业与工业、农业、现代服务业等行业的融合，促进文化旅游产业融合发展，努力把文化资源优势转化为经济发展优势。六是大力发展服务业。鼓励资源型大企业和制造企业实施主辅分离，建立三产服务企业，对分离后的服务企业在房产税、城镇土地使用税等方面予以一定期限的税费减免优惠。加强有关行业协会、中介组织建设，围绕产业转型发展的重点，完善转型发展的服务网络建设。

（三）以教育科技支撑产业转型

1、要牢固树立人才是第一资源的战略思想，大力发展义务教育、职业教育和培训事业。人是生产力中最活跃的因素。通过教育发展开发人力资源，为产业转型提供源源不断的人才支撑。要把地下的物质资本转化为地上的社会资本和人力资本。随着产业转型升级，榆林需要大批高素质的技术人才，大力发展职业教育已经迫在眉睫。应从战略高度看待发展职业教育问题，研究制定一系列切实可行的政策和措施，促进职业教育跨越式发展。一是结合榆林未来产业布局和发展，制定榆林近期、远期职业教育发展规划并抓好落实。二是立足本地，围绕产业发展，以榆林职业技术学院为龙头，打造榆林职业教育品牌。要以产业发展为导向，学历教育、成人教育、社会培训、岗位培训互相衔接，构建多层次多样化的职业教育体系，满足产业发展对技能人才的需求。

2、要牢固树立科技是第一生产力的战略思想，为产业转型提供科技支撑。通过发展科技事业，努力改变目前科技比较落后的现状，以科技创新增强科技对产业发展和产业转型的支撑。一是要引导现有企业大力推进技术改造，积极采用高新技术和先进适用技术提升技术水平。要规划和实施传统产业改造项目，提升研发设计、核心制造能力，推动传统产业转型升级。要将发展重点从追求产能增加、规模扩张转向科技引领、创新驱动，真正把着力点放在产品和技术升级换代上。二是要大力推进信息化与工业化深度融合，不断增强企业市场竞争力。要以信息技术应用为重点，以智能化、数字化制造为方向，对企业设计、生产流程进行再造，实现生产信息化。建议设立推进“信息化与工业化融合”领导小组，协调推进“两化融合”工作。要以大型企业信息化应用为龙头，选择部分企业进行“两化融合”试点，以点带面，逐步推进。

(四)以现代金融服务产业转型

金融是现代经济的第一推动力。据人民银行榆林中心支行统计估算，我市民间融资规模约700-1000亿元，巨额的民间资金犹如一股“洪流”，需要“出口”。引导好了就会助推经济，引导不好就可能暴发危机，影响和制约经济发展和产业转轨。未来十年是中国金融发展的关键时期，建立以民营资本为主导的中小银行体系是金融改革发展的重点。我们必须抓住机遇，大力发展金融产业，以激活产业转型。

1、积极培育本土上市公司。放眼东边的山西省和北边的鄂尔多斯市，这些煤炭资源富集地区，都依托煤炭资源培育出了十几家上市公司。组建和培育上市公司，不仅可以在资本市场上筹集巨额资本，而且还可以藉此规范企业生产经营，从根本上改变我市产业组织普遍落后的局面。近几年来，我市的一些本土企业取得了长足发展，初步具备上市条件，但还没有一家企业完成上市，应予以重点扶持。建议市上成立促进企业上市办公室或领导小组，建立有关工作机制，指导、服务本土企业加快上市进程；相关部门应多想办法、想好办法，突破制约瓶颈，加快企业土地及厂房确权，为企业上市扫清障碍。这样既能解决企业扩张所需土地资源和厂房问题，又能加速企业发展，推动我市产业转型升级。

2、组织实施好省里在我市开展的金融综合改革试点工作。要积极探索民间金融规范化发展模式，进一步简化审批手续，降低准入门槛，使榆林成为区域资金聚集洼地。特别是要下决心改善投资和经商环境，“筑巢引凤”，吸引更多的资本来榆林投资、经商、置业。要积极筹划组建“榆林银行”，为中小企业提供融资支持，促进中小企业向“专、精、特、新”发展。要进一步加强民间信贷市场的管理和引导，为充裕的民间资本寻找到更多的投资机会和发展出路，使蕴含在民间的巨大财富转化为发展经济的动力。

3、努力发展多层次的资本市场。鼓励发展各种形式的直接融资，如发现行企业债券、私募股权基金等。只有大力发展多层次资本市场，如债券市场、投资基金、信托投资市场、保险市场等，才能拓宽资金投资渠道，创造更多的创业机会，吸引更多的投资者进入资本市场，多渠道多途径解决企业融资难问题。

（五）以改革创新驱动产业转型

过去三十年，改革是经济发展的最大红利。未来三十年，改革仍然是经济发展的最大红利。要把改革创新作为一种发展理念和一种工作常态，贯穿于产业转型的全过程。要通过深化改革，通过科技体制、教育体制、人才体制、企业制度的改革创新，形成促进产业主动转型的长效机制。

1、要构建促进产业转型的体制机制。要建立工业园区整合提升机制，按照功能叠加、产业错位、分组互动、空间整合、城乡统筹等原则，采取就近整合、异地整合等形式，加快全市境内工业园区整合，促进各类园区优势互补、区域联动、利益共享。要建立和完善支持民营经济发展的政策体系、服务体系和信用担保体系，引导民营企业参与转型。要建立本土大企业培育壮大机制，在本土大企业中筛选出若干个培育对象，通过拟定出台扶持政策、强化要素保障、强化联系机制等，努力将其培养成航母型龙头企业。要建立落后产能替换转型和限制淘汰机制，以更大的决心、更有力的措施淘汰一批高能耗、高污染、低效益的企业，对于不符合现阶段我市产业发展导向的企业，要促其转移或改变产业发展方向。

2、要创新政府服务保障机制。加强行政审批制度改革，清理规范非行政许可审批事项，建立健全投资项目审批联运机制，进一步提高投资项目行政审批及办事效率。推进行业协会承接部分政府职能转移的改革，逐步将政府部门承担的行业标准制定、行业信息披露、行业纠风裁决、资质资格认定等非行政事项转移委托给行业协会。积极探索政府绩效考核制度改革，建立产业转型升级的指标考核体系，加大对产业升级投资、传统产业改造、高新技术产业培育、集约发展等相关指标的考核，每年对产业升级转型的重点工作任务进行评估考核，并将考核结果纳入各级领导班子综合考核评价体系。

3、要大力鼓励企业创新发展。企业是投资的主体，是发展的主体，也是创新的主体。鼓励创新始终是市场兴旺的正能量。要通过体制机制创新带动产业主动转型，主要是通过企业制度创新和引进先进的产业组织，改善目前我市较为落后的产业组织格局，激发企业创新活力。要引导企业加大科研投入，在引进、消化、再吸收新技术的基础上，培育企业的自主科技创新能力，不断开发高端化产品，增强企业在市场中的竞争力。要进一步加大财政资金投入的力度，特别是对中小型科技创新型企业的支持力度，确保政府多年推动形成的创新动力持续发展。

（六）以政策激励保障产业转型

资源型地区产业转型中，涉及的利益格局调整比较复杂，加之自身积累较弱，因此，在改善自身政策环境的同时，亟须高层给予更多的政策激励和支持。

1、先行先试政策方面：要积极争取能将我市设为国家级或省级“资源型城市主动转型综合改革实验区”，在行政审批、土地征用、节能降耗等方面，赋予我们一定的先行先试政策，为广大资源型城市主动转型探索新路，积累经验，提供示范；同时，积极争取中、省能够比照国家支持资源枯竭型城市的有关政策，给予榆林相应的政策支持。

2、财税优惠政策方面：积极争取能有针对性地发放地方建设债券，改善我市能源型经济体吸收社会资本的能力；建议中、省财政在国债、转移支付中单列一定额度，以支持我市的基础设施建设和生态环境保护项目；申请设立资源型城市主动转型基金、地区开发投资基金、财政稳定基金等多种基金，提高筹资能力；同时，积极争取提高我市在资源税、增值税、矿产资源补偿费等税费收入上的返还比例，赋予我们更多的税费优惠。

3、投资环境政策方面：良好的发展环境所产生的“洼地效应”，能使资金、技术、人才等生产要素资源不断流入和汇集，推进经济快速增长。当前，要重点加强政府行政效能建设和服务能力的全面提升；要对破坏环境的行为“零容忍”，通过建立“强力问责”等机制，改善机关作风、提高工作效率、优化发展环境；要在进一步建立健全优化投资环境政策的同时，切实抓好已有政策的落实，努力 以良好的政策环境，形成投资的“洼地效应”。

4、生态环保政策方面：建议中、省能从生态安全的高度考虑榆林市的生态环境问题，切实加大对榆林土地复垦、生态环境治理、塌陷区治理等项目的支持力度。土地出让金收入，按照收支两条线管理办法全额返还榆林，用于产业转型项目建设和土地开发整理。要根据中央、省上有关政策，建立健全资源开发补偿政策，引导和规范各类企业合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要建立健全节能减排约束激励机制，积极推广循环经济和企业清洁生产，严控企业对污水、废气、废渣等排放，减轻对生态环境的破坏。

总之，资源是有限的，发展是无限的。我们要通过实施“创新引领、主动转型”发展战略，有效利用有限的资源，实现全市区域经济的永续发展。要把握全局，服从大局，在谋全局中抓重点，紧紧扭住产业转型这个关键和核心不放松，着力实施工业多样化发展政策，努力形成产业主动转型的思想指导机制、科教支撑机制、金融激活机制、改革激励机制、创新引领机制、政策保障机制，力争在建党一百周年之际通过大转型，完成大跨越，实现大发展，努力打造榆林市能源型经济的升级版。