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关于我市农村集体产权制度改革情况的调研报告

编辑:admin     来源:榆林市政协    点击数:409次     时间:2018年08月16日

根据安排,市政协经济委在副主席、榆阳区委书记苗丰同志的带领下,组织部分政协委员,在相关部门的积极配合下,于7月上旬赴榆阳、横山、佳县、绥德、定边等区县就全市农村集体产权制度改革开展调研工作。现报告如下:

一、基本情况

(一)村集体经济收入开始显现。壮大集体经济是引领农民共同富裕的重要抓手。全市现有156个乡镇、16个街道办事处、3249个行政村,农户72万户275万人。全市村集体拥有耕地、林地、园地、草地等资源型资产面积5450万亩,其中家庭承包经营耕地面积1624万亩,户均耕地22.6亩。截止2017年底,全市村集体经济总收入80958万元,其中有集体经济收益的村1605个,占行政村总数的49.4%,集体经济收益在5万元以上的村668个,占行政村总数的20.6%,集体经济收入过100万元的村仅119个,占行政村总数的4%,分别较2016年改革前增长1%、4.2%、3%和0%。

(二)农村集体产权制度改革全面铺开。我市农村集体产权制度改革从2014年榆阳区赵家峁村被选定为省级试点村, 2016年正式挂牌开始,成为全省第一个产改试点村。2017年中省市出台农村集体产权制度改革实施意见后,我市选择了城中村、普通村、贫困村三种类型48个村开始试点,同时选择榆阳、靖边、子洲三县作为清产核资整县推进试点。2018年,选择209个村开展“三变”改革试点,实现全市“三变”改革乡镇全覆盖,完成“三变”改革的村48个。村集体清产核资年底全面完成。目前,全市应开展清产核资的村3249个,已完成清产核资的村1408个,成立集体经济组织的村1062个,完成农村产权制度改革的村1062个。

(三)农村集体产权制度改革亮点纷呈。近年来,全市在推进农村产权制度的改革中,坚持因地制宜、一村一策原则,通过试点示范,典型带动,涌现出了体制带动、产业拉动、组织推动等一批发展典型。如有些村是通过“党支部+集体经济+贫困户”的方式;有的是采取 “园区承载、一县一业、一业一龙头”的方式;也有的是采用“集体引领、主体联合、贫困户抱团”的方式。特别是榆阳区赵家峁、靖边马季沟、横山高疙垯村的改革模式得到了中省方面的高度评价,提出“西部地区产权制度改革如何推进,从陕西榆林三村实例看改革路径方法”。

二、 存在问题

(一)对农村集体产权制度改革认识还不到位。农村集体产权制度改革是“管长远、管根本、管全局”根本性制度改革,是实施好乡村振兴战略的必由之路。长期以来,由于我市农村集体经济组织弱化、集体产权权能不完整,导致农村集体资产管理不善、农村集体组织凝聚力不强、农村集体经济发展不足,大大影响了农村经济社会的发展。实施农村集体产权制度改革,就是要从体制机制和法律政策层面,落实农村集体所有权,解决阻碍经济发展的制度性问题。实施农村集体产权制度改革,建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,健全集体经济运行机制,能够畅通农村资源要素市场化配置渠道,激发集体经济发展活力,调动个人与集体发展积极性,优化农业农村生产关系,为提高农村社会主义市场经济水平,实施乡村振兴战略提供制度支撑和动力之源。目前,我市各级干部对农村集体产权制度改革认识不足,没有从巩固和完善社会主义公有制、夯实乡村振兴战略制度基础,建立健全乡村治理体系的高度充分认识农村集体产权制度改革的重要性,无论是各级领导干部还是广大农民群众的思想认识,远远没有从政治的高度、理论的深度和政策的广度上认识产权制度改革,上下没有形成改革的合力。

(二)对农村集体产权制度改革的规范程度不高。在集体产权制度改革中,由于对政策理解不够准确,工作作风不实,指导工作能力不强,在产改过程中存在许多问题。有的地方存在等待观望心理工作仍未起步;有的清产核资搞形式,走过场,有回避矛盾问题的现象;有的村集体经济组织形同虚设;有的股权设置混乱,存在交叉设股的问题;有的对有关政策搞一刀切的问题;也有借产改工作调整承包地的问题;有些地方农民群众参与度不高,民主程序落实不到位,存在替群众做主的问题,群众的知情权、参与权、决策权、监督权保障不够。目前,全市还有40.9%的村子还没有制定清产核资方案,成立工作小组,产改工作任重道远。

(三)农村集体经济组织的管理职能和主体地位仍未理顺。一是村集体经济组织管理职能尚未理顺。通过产权制度改革,各村普遍成立了“村股份经济合作社”,也就是农村集体经济组织,是从原有的村民委员会中剥离出来的,是发展农村集体经济的核心。而目前如何管理好这个新生机构,股份经济合作社与村委会二者之间的职能定位,各自权利义务责任和隶属关系等,各级没有出台任何规范性的指导意见。二是集体经济组织市场主体地位仍未理顺。目前农业农村部联合人民银行、市场监督管理总局研究制定了开展农村集体经济组织登记赋码工作文件,明确提出,要落实好中央有关“现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书”的要求,全面开展农村集体经济组织登记赋码工作,但到了地方上相关部门在税票办理、银行开户手续等方面还未完全理顺,因此村集体经济组织不能真正的走向市场。村集体经济组织是管理村级集体资产的主体,过去村集体的资产被登记在村委会名下,属村委会管,现在需要平移在村集体经济组织即村股份经济合作社登记并负责管理。根据目前的税务管理办法,平移这些资产按交易对待,需要交纳大量的税费。现实是虽然这些资产所属的名称变了,但资产的所属性质没有变,仍属村集体资产,是村民共同所有,这些资产没有进行所有权的交易,所以不能纳税,更不能让农民的利益受到伤害。

(四)农经体系建设仍显不足。农村产改是农经站的主抓工作,农经业务量大面广,专业性强,农村改革需在县乡农经干部的业务指导下推进。目前,全市各县市区农经站在编人员122人,实有在岗人员170人;其中,有专业技术职称79人,占人员总数的46%。乡镇农经站除榆阳区已成立外,其它县市区均未成立,所以机构不健全、人员不充足、专业素质低、经费难保障等问题,影响着农村改革的全力推进。

(五)集体经济发展体量依然弱小。农村集体产权制度改革涉及3249个村,且51%的村集体经济“零”收益,28%的村收入在5万元以下,集体经济非常薄弱。“三变”改革村中,集体经济谋划不到位问题比较普遍,特别是资源性资产村和集体资产“空壳村”资源盘活渠道不多。县区政府支持农村集体经济发展的力度还不大,仍然没有把集体经济纳入区域经济统筹谋划范畴,对集体经济发展存在的风险预估不够,尚未建立风险防控机制。目前,全市完成产改的村虽然有1062个,近三分之一,但真正完成“三变”改革的村共48个,占全市行政村的1.5%,占已完成产改村的4.5%。虽然1062个产改村都成立了村集体经济组织,但这些组织近50%无发展规划,无支柱产业,发展面临严峻考验。

三、对策建议

(一)全面强化对农村集体产权制度改革的领导。积极稳妥推进农村集体产权制度改革是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大部署,也是实施乡村振新战略的重要抓手,推进这项改革对完善农村治理、保障农民权益、探索形成农村集体新的实现形式和运行机制具有重大意义。全市上下必须从提高各级领导干部和广大干部群众的认识水平上着手,从提高政治站位,落实主要领导主体责任上着力,建立严格的干部主体责任督查考核机制,形成市、县(市区)、乡、村四级书记和各级干部齐抓改革的合力。

(二)着力农村集体产权制度和“三变”改革激发乡村振兴的内生动能。要深刻把握乡村振兴战略与农村集体产权制度改革二者之间的内在联系。乡村振兴战略是宏伟蓝图,是奋斗目标,是前进的标的,农村集体产权制度改革是实现目标的重要抓手,是从制度上法律上机制上的保障。通过农村产改和“三变”改革为实现乡村振兴战略奠定强大根基,搭建实现平台;要让乡村振兴战略唤醒农村的“沉睡”资源,激发农村生产要素的活力,提升农村产改和“三变”改革的质量。乡村振兴战略是内容,通过产改和“三变”改革的形式去实现乡村振兴的宏伟蓝图。也就是说,没有产改和“三变”改革乡村振兴战略就失去了坚实的根基,缺失了与村集体经济组织和广大农民的利益连接机制和制度保障,没有了乡村振兴战略农村产改和“三变”改革就像缺少了翅膀,很难飞得更高更远。所以,既要抓好农村产改和“三变”改革的质量,又要让乡村振兴所涉中省市等项目资源,进行有效整合,与产改和“三变”改革有机结合,激活农村集体资产,盘活农村集体产权融资功能,促进产业融合产业转型升级,实现乡村振兴。

(三)深入推进农村集体产权制度和“三变改革试点工作。一是扎实推进产改和“三变”改革的五个步骤。清产核资、成员界定、股权量化、成立组织(集体经济组织)、建立交易市场是产改工作的五个步骤。这五步要环环紧扣缺一不可,任何一步走了过场都将会导致产改的失败,所以,必须严格按照政策法规扎实推进每一步。二是要充分发挥农民群众的主体地位。理顺集体产改所有权关系,保护农村集体经济组织及其成员合法权益,改革始终要尊重农民群众的意愿,把选择权交给农民,确保农民知情权、参与权、表达权和监督权,集体产权资产目录清晰、公开、透明,防止集体资产流失,在涉及权益、利益分配时要公平、公正、合规、合法。三是打造典型样板,全力推动改革。全力打造“榆阳模式”,赵家峁的试点改革在《新华每日电讯》和《陕西日报》头版几次专题报道,已成为全省推广的典型。目前,榆阳区在南部山区推广赵家峁产改模式,在北部草滩区推广孟家湾乡的“一户一田”制模式,在 城区推广广济南村的“城中村”产改模式。全区已完成了171个村的农村产权制度改革,完成产改任务的54%。这三种产改模式成为指导榆阳区农村产改和“三变”改革的典型样板。市上应组织有关力量全面研究总结榆阳区做法,唱响“榆阳模式”。同时,应对其他县市区产改村的成功经验及时总结,如靖边马季沟村和横山高圪塔材的产改模式,总结打造示范样板,全面指导我市的农村产权制度改革工作。

(四)全面加强农经体系建设。一是构建完善的农经管理体系。建立健全县乡农经机构体系,充实县市区农经站专业人员的配备,设置乡镇一级农经管理机构,配备村一级专职农经员。保障经费预算,建立一支完整的农经队伍。二是全面指导农村改革。建立完善的工作机制,要建立农经队伍的自身业务培训机制;要全面负责县乡村有关农村产改和“三变”改革的政策宣传,业务培训指导;要深入农村认真调研,及时发现纠正在产改中出现的错误和问题;要及时发现典型,总结经验在全市推广,让这支队伍真正成为指导全市农村改革的专业团队。三是充分利用和发挥公益性岗位平台。目前,全市设置了许多公益性岗位,招聘了众多的公益性人员,这些人中有太多的富裕人员,应通过系统的上岗培训,合格后充实到县乡农经队伍。

(五)多措施发展壮大集体经济。一是整合项目资源。各级政府要加大财政资金的投入,补齐“三农”发展资金短板。特别是将产改村的规划发展与乡村振兴战略的规划及实施项目整体融合,这样既可以盘活产改村的基础建设、产业发展、“三资”资产等“沉睡”资源,又能让乡村振兴的相关项目在产改村得到制度上、法律上、机制上的保障,让村集体 经济和每个集体组织成员真正成为乡村振兴战略的直接参与者和受益者。二是加快农村实用人才的培训与引进。全市应针对目前农村发展的需求,制定“农村人才培训和人才引进计划”,通过职业技术学院等各种平台的培训,提高农村各类人才的实用技术,积极鼓励支持集体经济组织引进专业的管理、技术人才,补齐人才短板。三是加快农村产权交易体系建设。政府要建立市县乡村四级农村产权平台,做好政策制定、管理、监督,同时要启用市场化机制,引入第三方专业机构,做好评估、交易及更多的专业化服务。可以通过互联网发布土地流转信息,打破区域限制,解决信息不对称问题,农民手中闲置的土地可以面向全国择优而租。土流网的大数据库,不仅可以让土地流转双方资源匹配变得更便捷,还可以提供价格指导和信息服务,减少土地流转过程中因价格等因素产生的纠纷,从而大大提高了流转效率。截止2018年3月,全国在土流网挂牌土地资源约3.5亿亩,已成交1.04亿亩。此外,榆阳区通过区财政注入1000万元产权抵押贷款风险补偿金,撬动榆阳农商行信贷1亿元,农民用自己的土地承包经营权证与合作社股权抵押担保,每 户授信3-5万元的贷款,这种把“死资产”变成“活资本”的做法,其他县市区值得借鉴。四是与新型经营主体建立利益联结机制。引导新型农业经营主体通过订单生产、资金入股、土地流转等方式,与村组和农民建立利益联结,发展多种形式的股份合作,通过新型经营主体走向市场。

(市政协经济委)


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