为了进一步推动榆林古城保护与旅游开发。3月上旬，市政协教文委联合市工商联，组织有关委员、工商联会员组成调研组，在贾正兰副主席的带领下，对榆林古城保护与开发情况进行了深入调研，并赴古城保护与开发结合较好地市进行了调研考察。现将情况报告如下：

一、榆林古城保护与开发基本情况

榆林古城以其独特的形制和明清建筑风格，被国务院公布为国家级历史文化名城。近年来，在市委、市政府的重视支持和有关部门的努力下，古城的保护和开发工作不断向前推进，古城历史风貌得以呈现，古城功能和活力日渐彰显，显现出以下特点：

一是古城历史风貌和格局逐步恢复。近年来，先后投入近2亿元用以恢复“六楼骑街”古城风貌。完成了古城西城墙、南墙东段修复工作，保留城墙原形制、原结构，采用原材料、原工艺，以最大程度保留原城墙历史信息。对老街区店铺、古楼、牌楼等进行了改造修复和古典装饰，基本实现步行街明清风貌重现。逐步搬迁了古城内的企事业单位，启动了无量寺、凌霄塔等寺观园林和历史古迹的保护工作。进行了梅花楼片区改造整治工程。传统居民四合院的修缮保护、红石峡和镇北台保护工程等也都被列入相关部门重点工作中。自2015年以来，还启动了古城东城墙西侧的棚户区改造项目，美化古城面貌，拓宽古城发展空间，提高古城资源利用率和文化品位。

二是基础设施的改善为古城旅游开发奠定了基础。近年来，市上陆续对古城内所有巷道进行了改造铺砌，综合了给水、排水、供电、通讯、燃气等各类地下管线以及道路硬化、路灯照明、绿化工程等，解决了关乎百姓日常生活的水、电、路、气等问题，同时在古城巷道内增设了集中垃圾收集点和公厕。古城的基础设施得以完善，居民生活环境得到了大幅改善，为古城的旅游开发奠定了基础。

三是非遗保护与旅游产业结合日益紧密。为了提高榆林古城的文化内涵和旅游品位。在榆林古城步行街上设立榆林小曲、靖边跑驴、陕北剪纸、陕北道情、二人台等非遗传习所和非遗示范店，集展示、展演、传习为一体，进一步保护、传承、展示、推广和宣传非物质文化遗产。每年春节期间，开展陕北民歌、榆林小曲、道情、说书等丰富的民俗、民间文化展演。2018年春节在榆林老街、榆阳小院举办的“陕北榆林过大年”活动持续火爆，成为市民和游客春节必去的旅游景点。活动期间全市共接待国内外游客497.72万人次，实现旅游收入20.24亿元。

二、古城保护与开发中存在的问题

榆林古城的保护工作一直在向前推进，也取得了一定成效，但是较之古城文化旅游价值高度，特别是从打造榆林文化旅游龙头景区的目标来看，无论在开发力度、还是整体推进上，都还有很大差距，资源优势和综合效益还远未释放出来。现面临的问题主要有以下几个方面：

一是对发展古城文化旅游产业的认识仍不到位。近些年来随着榆林能源化工产业的快速发展，榆林城市在一定程度上形成了对能源化工产业的依赖，对发展投资相对较大、建设期回收相对较长的文化旅游产业仍然存在认识不到位、重视不够，支持旅游、关心旅游、主动参与旅游开发的氛围还不够浓。当前，虽然市委、市政府将榆林古城的保护与开发提上议事日程，并多次召开专题会议谋划，但是很多有效的意见、建议仅仅停留在纸面上，落实不够,推进速度迟缓。积极发展古城文化旅游产业，对于榆林产业转型升级、带动地方经济社会发展的重要意义和作用，还没有在各级管理层和相关部门中形成共识。

二是管理体制机制不顺。榆林古城目前由住建、文化、文物、工商、旅游等不同的多个行政部门管理，各部门囿于自身的利益，或受于权限掣肘，各自为政、各行其是的现象比较突出。因缺乏统筹协调机制，在资源开发和保护中经常存在信息不对称，管理重叠与盲区并存等弊病。使得古城保护和开发难以统一规划，形成合力，有效实施。制约着文化旅游产业发展。

三是保护工作严重滞后。古城的整体建筑风貌破坏较大，民居建筑损毁、四合院院落格局破坏严重，住房安全隐患存在不断恶化。一些重点文物保护对象保护不力，比如东城墙，城墙保护区内民居杂列、城墙破坏极为严重。一些文物古迹周边环境现状堪忧，比如戴兴寺周围建筑布局零乱，各类性质建筑混杂，通往寺院的道路不够通畅，寺院东侧毗邻城墙，当地农民在城墙下饲养家畜，柴草遍布，严重污染了古城环境。古城重要标志之一的凌霄塔周围被一些公共建筑、机关单位和民居包围，目前只有一条小路蜿蜓到达。普惠泉、梅花楼等古道也存在同样的问题。古城步行街车辆、摩托随意停放、行驶，形成交通拥挤，街面凌乱。

四是市场机制尚未形成。古城资源优势没有通过市场转化为文化旅游产业发展优势，古城旅游开发仍以政府部门为主体，社会参与不足，使得旅游项目开发投资实力不强、人才技术含量不高、推进力度不够。旅游服务体系滞后，旅游要素发展不健全，业态单一，缺乏吸引力。旅游产业弱、散、乱、慢的现状依旧。没有形成特色鲜明的产业体系。

五是文化旅游资源深度挖掘不够。目前对榆林古城内的历史人文资源和民俗文化资源等深层次文化内涵的发掘力度还不够，尚未打造和培育形成具有很强市场影响力的旅游产品。如陕北民歌、榆林小曲、陕北秧歌等一些非物质文化遗产，闻名于全国，但是目前对其发掘、整合、包装、宣传力度不够，与其知名度不相符。旅游文创商品研发不足，游客很难买到代表榆林文化特色的称心旅游纪念品。游客参与互动性的文化休闲娱乐项目更是少之又少。

六是文化旅游人才严重不足。人才要素市场不健全，从业人员总体素质不高，专业人才不够，文化旅游项目策划、经营管理人才严重短缺，人才结构不够合理，本土人才的合理使用和外来人才的有效引进机制不够顺畅等，成为制约榆林文化旅游产业发展的“瓶颈”。

三、古城保护与开发的意见与建议

（一）进一步统一思想认识

古城保护与开发是一项功在当代、利在千秋的工程，是推进榆林历史文化传承的重要载体，是提升城市形象的战略品牌，是拉动城市旅游的强力引擎，是改善群众生活的民心工程，事关发展大局，事关榆林形象，事关长远未来。启动榆林古城整体保护和开发建设，就是要充分利用榆林古城这张文化名片，打造一个榆林旅游的龙头景区，并以此为引爆点或突破口，带动榆林整体旅游业的提升与发展。目前，陕北能源化工产业发展正面临前所未有的转型升级挑战，充分利用以榆林古城为核心的历史文化遗存资源，打造旅游产业聚集区，对做大榆林文化旅游产业、对逐步调整榆林产业结构、促进榆林经济转型升级、培育新的增长点、提升榆林文化软实力具有重大现实意义和战略价值。各级有关部门一定要统一思想，提高认识，坚定信心，超前谋划，扎实工作，强力推进。

（二）科学制定古城旅游发展战略

一是高端定位，打造榆林古城的唯一性。将榆林古城以5A级景区建设标准定位。高起点谋划，高位布局。争取通过5—10年的努力，形成以古城为核心，联动红石峡、镇北台、沙地公园等景点，建设榆林城市旅游核心，打造带动全市辐射陕甘宁蒙晋的中枢性旅游中心城市。要以边塞文化、陕北黄土文化为古城旅游体验内涵，构建古城骨骼经脉，激活古城血液，塑造多彩文化，讲好古城故事。打造塞北古城展示和游览体系，给游客展示一个全新而独特的文化旅游体验。

二是规划引领，科学合理编制各项规划。委托国内一流的规划编制单位，统一规划、统一设计、统一建设适合榆林古城保护与开发的高水平、高标准、高质量的总体规划。编制古城文化旅游发展战略规划。按照经济社会发展规划与古城文化旅游发展战略规划相结合，城市建设总体规划与古城文化旅游产业规划相结合，中心城区文化旅游发展规划与古城文化旅游发展规划相结合的要求，编制好古城文化旅游发展战略规划。编制古城文化旅游产业发展规划。以景点带动商业的策略，建设主力景点，招商旅游消费业态，实现传统观光向旅居生活体验的转变。编制古城文化旅游产业发展基础项目建设规划。规划好古城基础设施建设项目，包括古城道路建设、旅游厕所建设、停车场建设、标识标牌建设、旅游安全保障等基础设施完善工程，使城市市政建设项目与古城文化旅游项目有机融合，互相配套；按照“吃、住、行、游、购、娱”六要素，优化布局，综合配套，提高游客承载能力。要坚持一次性规划设计到位。

（三）保护与开发同行，开发服从于保护

榆林古城的开发要以保护为前提。对于构成古城风貌的历史遗产、文物古迹、自然景观和人文景观，都要进行重点保护。一是要做好旅游开发前的保护规划，有计划地整治古城街巷，在保存原貌的前提下，修缮现有古迹景点、民居和店铺，恢复建设明清建筑，突出“小北京”名城特色，古城内现有建筑和设施依据旅游功能进行逐街、逐巷、逐屋包装改造，使其与古城文化相一致。二是要挖掘古城历史人文内涵。独特的地方民族文化与遗产，是古城最具旅游吸引力的地方。要挖掘榆林古城历史元素。比如恢复康熙帝“两守孤城、千秋忠勇”题刻，修复一些名人、武魁、进士故居、宅第，恢复传统业态，店肆老铺等。三是要提高旅游开发水平。古城众多的文物古迹和民俗文化，是古城进行旅游开发得天独厚的优势，要紧紧围绕古城自身的优势，进行民俗、民族、地方等特点旅游产品与旅游线路的开发，规划建设客舍驿站、休闲酒吧、传统美食、文玩字画、地方特产、文艺实景演出、名人故居等特色街区，赋予历史文化名城新的活力。

（四）优化古城保护与开发管理体制机制

一是加强组织领导。组建古城保护与旅游开发领导小组，负责古城文物保护与旅游开发相关工作的组织协调，实行统一领导、统一规划、统一管理、统一协调，实现管理体制由分散型向集约型转变。切实解决“资源分散、部门分割、多头管理、各自为政”的问题。二是加强统筹协调。建立古城景区保护和开发管理委员会，统一调配管理和协调机制，充分发挥政府各部门的积极性、主动性和创造性，围绕文化旅游产业发展的目标、任务和工作重点，密切配合开展工作，形成加快文化旅游产业发展的合力。三是加强目标考核。将古城保护和旅游开发纳入目标管理责任考核，加强对目标责任、工作进度的跟踪检查和阶段性问责问效。四是转变政府职能。完善公共服务平台，改革行政审批制度，理顺发改委、旅游、文化、国土、环保等相关部门职能的关系，强化对重点投资项目的便捷服务，减少行政成本，提高管理效率。

（五）培育壮大古城文化旅游市场主体

一是培育龙头企业集团。整合文化旅游资源。实现文化旅游资源所有权、经营权、管理权“三权”分离，坚持以市场为中心，以资本和品牌为纽带，通过联合、兼并、重组等方式，组建文化旅游龙头集团，统一经营文化旅游资产。二是引进战略合作伙伴。建议政府加大招商引资力度，把古城文化旅游产业招商与工业招商摆上同样重要的位置，加强与世界500强企业、央企国企、行业排头兵进行战略合作。可参考湖南凤凰古城、山西平遥古城等地的经验，引进信誉好、实力强的运营公司参与开发，将古城内的四合院、个人故居、寺庙等以折价入股的方式交由运营公司经营。三是建立市场化投融资机制。按照政府引导和市场化运作的模式，创新投融资机制，建立政府融资平台，按照“谁投资、谁开发、谁保护、谁受益”的原则，对古城文化旅游产业基础设施实行“政府主导规划、企业投资开发、市场模式运作”的投融资机制，鼓励、激励民营资本参与古城保护开发，鼓励投资者采用BOT、TOT、ABS、PPP等融资方式，加快形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的投融资体制。

（六）创新高端人才机制

一是高度重视文化旅游人才队伍建设。加快培养和努力造就一批专业领域的领军人物、一批懂经营、善管理的经营管理人才、一批掌握现代传媒技术的专门人才、一批素质高业务精的文化旅游服务人才，吸引一批国内外高层次文化旅游专门人才。二是制定文化旅游人才资源开发规划。积极探索建立与国际接轨的文化旅游人才资源开发机制，重视在职教育和岗位培训，使文化旅游人才队伍在数量、质量和结构上能满足文化旅游产业发展的需要。三是加快文化旅游产业发展人才培养。积极推进文化旅游教育培训改革与发展，在榆林学院、榆林职业技术学院专门开设文化旅游课程，培养榆林文化旅游产业发展专业人才。四是加大文化旅游人才引进力度。广泛吸引国内外知名艺术家、文化经纪人、文化企业家、文化创意人才来榆林创业。同时，完善公平竞争和分配激励机制，鼓励和支持优秀拔尖人才脱颖而出，设立市级荣誉奖励制度，重奖贡献突出的文化旅游工作者，营造尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好环境。

（七）强化市场营销宣传

一是强化宣传造势。发挥报纸、广播、电视、网站等媒体的作用，争取在中央电视台等国家级新闻媒体宣传榆林古城文化旅游产品，做到“一话叫响榆林”。二是举办节庆会展活动。利用榆林传统文化，举办类似陕北民歌文化节等节庆活动，全方位展示榆林。三是开发“智慧旅游”。尽快建立旅游信息服务体系，优化智慧旅游网络平台，通过智慧旅游，引导相关旅游企业更高效利用信息技术，促进旅游目的地形象改善，提升旅游行业服务水平。四是加强区域合作。推出一批跨区域的文化旅游产品，借助各类旅游交易会平台，强力推介榆林，促进榆林文化旅游产业的快速发展。

（市政协教文委）