根据市政协年度工作安排，4月24日至28日，市政协杨志先副主席带领环资委，市国土局、市环保局、市能源局、市林业局负责同志以及部分市政协委员，先后深入我市榆阳、横山、神木、府谷部分煤矿，就采煤沉陷区治理工作进行了专题调研，并召开座谈会，分别听取了有关市县区政府工作汇报。现将调研情况报告如下。

一、基本情况

榆林煤炭资源富集，现已探明储量1490亿吨，全市含煤面积占国土面积的54%，上世纪80年代初，我市煤炭资源开发拉开序幕，到1997年底，全市煤矿发展到854处(多数是3万吨以下小煤矿)，开采方式落后，安全状况差，资源浪费现象严重，为后续开发和治理埋下了巨大隐患。进入本世纪以来，在安全、环保等方面的强力约束下，通过关井压产、联产联并、专项整顿、资源整合等手段，煤矿数量大幅减少、开采方式不断优化、安全保障水平显著提升。但是，由于过去落后的采煤方法留弃了大量煤炭资源，形成了着火区和大面积采空悬顶区，伴随着机械化开采的大规模应用，带来了采空区塌陷、地表开裂、地下水位下降、塌陷地震、生态破坏等一系列问题。目前，全市采煤沉陷区面积近400km2,涉及29个乡镇387个村8.5万人。特别是煤炭资源开发时间较早、强度较大的神木市、府谷县尤为严重。

二、治理工作情况

我市高度重视煤炭开采造成的安全及环境破坏问题，2011年4月，原副省长李金柱主持召开会议，专题研究了榆林煤矿采空区综合治理有关问题并下发了第142次专题会议纪要，要求我市按照“政府组织、整体规划、试验先行”的原则，慎重、稳妥、有效的推进治理工作。2012年起，我市组织国家煤炭科学研究总院分两期对榆阳区、横山区、神木市和府谷县共267处地方煤矿进行了采空区分布勘查，编制了分县市区《煤矿采空区综合治理规划》和分煤矿（片区）《采空区综合治理方案》，提出了以露天剥挖、充填、注浆隔离等为主的治理措施。目前，全市除横山区外（采空区普查工作未完成），共查明采空区悬顶面积388.3km2，其中：榆阳区29.9km2、神木市149.9km2、府谷县208.5km2。

近年来，我市4个重点产煤县市区充分运用矸石充填、采空区注浆、封堵、隔离等方法，积极开展采空区悬顶治理工作；通过开展生态治理、退耕还林、造林绿化、搬迁安置等措施治理采煤沉陷区和火烧隐患区，共批复治理项目128个，实施治理62个，完成治理面积25997亩。

三、存在的主要问题

我市采煤沉陷区治理取得了一定的成效，但总体上看，治理工作仍然滞后、粗放，主要存在以下几个方面的问题。

（一）综合治理规划相对滞后。采煤沉陷区综合治理涉及煤炭资源开发利用、村庄搬迁、土地复垦、生态环境恢复治理、塌陷地利用等多个环节，各环节既相互独立，又相互联系，是一个复杂的系统工程。由于综合治理规划不完善、不全面，又相对滞后，经常发生一边在井下从事煤炭开采，一边在地上建设工厂、修建道路等基础设施，导致出现地面设施破坏，边治理边塌陷的问题，形成较为突出的地下开发与地上建设治理矛盾以及煤矿井田内部分村庄受采煤影响，急需搬迁但新村建设规划尚未出台、新址尚未确定的现象。

（二）综合治理资金投入不足。现行政策下，与煤矿塌陷治理有关的税费主要有土地复垦费、地质环境恢复治理保证金、水土保持补偿费、资源税（从价计征改革前）、矿业权价款、河道治理费、耕地占用税等近10种。按照规定，煤矿企业在不能恢复原有水土保持功能时缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理；煤矿企业没有条件复垦或者复垦不符合要求时缴纳土地复垦费，但实际情况是煤矿企业既缴纳土地复垦费，又进行复垦；缴纳的地质环境恢复治理保证金、资源税、矿业权价款、河道治理费、耕地占用税等税费的功能定位均与沉陷区治理有关，但很少有资金用于采煤引起的塌陷治理，资金投入严重不足。特别是大中型国有煤矿治理积极性不高，治理成效较差。

（三）综合治理市场机制不健全。按照现行土地经营管理制度，沉陷区治理前后土地性质不变、用途不变、权属不变。由于治理恢复的土地绝大部分是农业用途，产出效益较低，难以达到“谁投资、谁受益”的目的，影响了社会投资治理采煤沉陷区的积极性。部分村民为获得每年高于土地种植收益的塌陷补偿款，又对临时占用土地费用层层加码，人为增加了治理成本，政府、企业以及第三方都没有治理的积极性，只能以行政力量强制推进治理工作，治理效率低。

（四）相关部门监管措施不到位。采煤沉陷区治理涉及发改、国土、环保、林业、水利、煤炭、财政等多个部门，各自负责采煤沉陷区治理工作的某一部分，职责、权限、要求各不相同。煤矿企业申报审批涉及采煤沉陷区治理工作需要编制矿山地质环境保护与土地复垦方案、环境影响评价报告书、矿山生态环境保护与恢复治理方案、水土保持方案等，许多部门只注重对方案的事前审查审批，疏于对治理方案实施落实、政策兑现、资金筹集的事后监管和采煤沉陷区治理的效果评判，形成监管盲区，造成沉陷区历史欠账不断累积，威胁区域经济社会的可持续发展。

（五）综合治理试点工作不规范。综合治理试点项目布点过多，背离了慎重、稳妥、有效的治理原则，超出了环境承载能力和安全监管可接受范围，存在着五个方面的风险。一是安全风险，治理项目与煤矿矿权重叠，地面治理与地下开采没有建立完善信息沟通机制，没有签订安全避让协议，存在超层越界和导通等安全风险。特别是涉及中省国有大矿浅层资源处置问题上，未征得矿权人意见，借审批之际开挖实体煤；二是政策风险，没有充分利用现行沉陷区治理有关政策，几乎未争取到中、省有关专项资金扶持。治理项目审批所依据政策不充分，核准、土地、环评、水保、林地大多涉嫌越权审批；三是生态风险，治理过程与生态修复不同步，以生态恢复之名行盗采资源之实，重新造成生态破坏，短期内面临区域生态风险；四是监管风险，治理项目日常安全监管责任主体不明确，采煤沉陷区治理办公室为临时机构，存在主体资格不合法问题；五是市场风险，治理主体在“为治而采”和“为采而治”问题上认识不统一，一旦煤炭市场价格大幅滑坡，企业无利可图，则治理停滞。

四、对策建议

做好采煤沉陷区治理工作是推进煤炭生态文明建设的重要方面，对于改善矿区民生、促进资源地区可持续发展具有重要意义。对此，提出以下建议：

（一）以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为统领，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持“谁破坏、谁治理、谁投资、谁受益”的原则，探索建立完善采煤沉陷区治理长效机制，推进采煤沉陷区治理。

（二）科学规划治理工作。要按照“统筹兼顾、超前规划、突出重点、分步实施”的原则，充分考虑煤炭规划开发情况，结合经济和社会发展中长期规划，借鉴“多规合一”成果，坚守生态保护红线，进一步修改、完善我市采煤沉陷区综合治理规划。重点产煤县市区要以煤矿为基本单位，预判塌陷程度，确定治理方式、治理模式、治理时序及利用方向，指导推进压煤村庄搬迁、生态环境恢复治理、塌陷地利用等工作，做到煤矿投产前完成压煤村庄新村和公共基础设施的建设，土地塌陷前完成采煤沉陷区的治理方案和沉陷地综合利用方案，变后置式治理为前置式治理或同步治理，真正实现损毁前有规划，损毁后有措施，实现资源开发与生态环境的和谐发展。

（三）建立产煤地区生态环境补偿机制。按照“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”的原则，根据其矿山地质环境保护与土地复垦方案，制定出台“矿山地质环境恢复治理费”征收办法和标准，按照企业会计准则相关规定预计弃置费用，计入相关资产的入账成本，在预计开采年限内按照产量比例等方法摊销，并计入生产成本。统筹地质环境恢复治理保证金、矿产资源补偿费、土地复垦费、河道治理费、水土保持补偿费、水资源费、森林植被补偿费、生态补偿基金等，将返还市、县部分统一调剂，设立“矿山地质环境治理恢复基金”，专项用于在建和生产煤矿造成的沉陷区治理，避免许多资源型城市资源枯竭、生态破坏、城市衰败的历史重现。

（四）加快解决采煤沉陷区历史遗留问题。合理利用地方分成的矿业权价款，发挥财政资金的引导带动作用，大力探索“政府主导、政策扶持、社会参与、开放式治理、市场化运作”的治理新模式，加快解决废弃煤矿、老煤矿等历史遗留的采煤塌陷问题。允许治理主体对采煤沉陷区治理恢复的土地，按一定比例进行商业开发，吸引社会力量参与治理工作。支持村民集体入股参与沉陷区治理和开发，建立长效收益机制。

（五）统筹实施村庄搬迁。加快制定煤炭矿区塌陷搬迁补偿办法，结合区域城镇化总体布局，在新型农村社区、新农村及保障性住房建设中统筹做好煤炭矿区村庄搬迁工作，所需费用原则上由煤矿企业承担，在企业成本核算办法中确定相应科目，允许分年度成本列支、税前扣除；责任主体灭失的由地方人民政府承担，主要通过煤炭资源税来解决。积极争取中、省安排的煤矿棚户区改造、农村危房改造、城市和国有工矿棚户区改造等项目，项目资金一部分用于支持煤炭矿区村庄搬迁。

（六）制定出台相关政策，依法推进治理工作。按照中央加快推进生态文明建设的有关部署，认真研究《中央预算内投资生态文明建设专项管理暂行办法》、《采煤沉陷区综合治理专项管理办法（试行）》、《矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法》，深入调研我市实际，通过地方人大立法，制定出台我市采煤沉陷区治理办法，使治理工作有章可循。

（七）用足用好现有沉陷区治理政策。以政府为主体，积极申报采煤沉陷区生态修复与环境整治、沉陷区居民避险搬迁、沉陷区基础设施和公共服务设施、沉陷区接续替代产业平台、土地复垦、土地整理、地质灾害等项目，在促成项目合法化的同时充分利用中省预算内投资，切实提高治理成效。

（八）积极推进绿色矿山创建。积极申报全国绿色矿山和国家绿色矿业发展示范区建设。加强督查督导，督促企业严格按照批准的矿山地质环境保护与土地复垦方案、环境影响评价报告书、矿山生态环境保护与恢复治理方案和水土保持方案履行治理义务，并对实施效果进行评价。

（九）加强监管，规范煤矿开采行为。要进一步加强煤炭行业监管，建立健全井上井下、部门企业之间的信息监测、预警、反馈、监控网络，严厉查处无证开采、超层越界等违法行为，规范煤炭企业生产经营。要明确采煤沉陷区治理主体和治理责任，杜绝“为采而治”的行为，防止煤价下跌，治理停滞的现象发生。

（十）加强组织领导。加强采煤沉陷区治理的领导和协调，参照国家采煤沉陷区治理部际联席会议制度，建立榆林市采煤沉陷区综合治理联席会议制度，协调解决采煤沉陷区治理中的重大问题，推进项目、土地、资金等要素落实。

（市政协环资委）