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关于我市水利风景区建设的调研报告

编辑:admin     来源:榆林市政协    点击数:191次     时间:2018年07月09日

市政协社法委


生态环境问题,不仅是经济问题,社会问题,也是政治问题。党的十九大报告中提出的“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”总体要求,把生态文明建设摆在全局工作的突出位置。近年来,我市结合水利工程建设与改造,加强水利风景区建设与管理,整治水环境,保护水资源,修复水生态,取得了显著成效。水利风景区作为生态文明建设的重要载体,推进了生态文明建设,促进了工程效益、社会效益、生态环境效益和经济效益的有机统一。根据市政协整体工作安排,市政协社法委组织部分市政协委员和相关部门负责人,于3月下旬至4月上旬,赴安徽省和我市有关县区,通过实地视察、座谈讨论、专家咨询、网络调查等形式,就推进我市水利风景区建设与发展进行了调研。现将具体情况报告如下:

一、我市水利风景区建设基本情况

1、我市水利风景区建设现状

我市地处大西北干旱半干旱地区,水资源严重短缺,水土流失严重,生态环境相对较差,水利风景区的发展起步也相对较晚,直至2010年底才开始水利风景区的投资及建设工作。近年来,我市把水利风景区发展建设作为改善民生和生态建设的大事,捉住战略机遇,推进生态文明建设。截至2018年初,全市已有国家级水利风景区2处,分别为神木红碱淖(2013年10月第十三批)、米脂高西沟(2016年8月第十六批);已有9处省级水利风景区,分别为榆阳红石峡、靖边金鸡沙、横山王圪堵水库、米脂貂蝉故里、清涧鱼儿峁、横山县圁水圣境、佳县白云山、佳县九曲黄河、佳县中国枣源水利风景区。

2、我市水利风景资源概况

我市地域广阔,东依黄河,北接内蒙,西连宁、甘,南毗延安,国土面积43578km2。下辖榆林、神木、府谷、横山、靖边、定边、绥德、佳县、吴堡、清涧、子洲等20县区。域内主要河流有“四河、四川”,即无定河、窟野河、秃尾河、佳芦河和皇甫川、清水川、孤山川、石马川。在沙漠区分布大小不等的海子(即小湖泊)200多个。其中,最大的红碱淖水面面积47 km2,总蓄水量3亿km3。新建成水库枢纽79个,发展和保护湿地4个,治理重点水土流失区12片,兴建灌区16个。这些水利风景资源为开展水利风景区建设奠定了基础。

3、我市水利风景资源的分布

从资源类型的地域分布来看,水库型水利风景资源分布在以榆阳区为中心的三角形辐射区内,包括神木、横山、米脂等地;湿地型水利风景资源分布在长城沿线的府谷、神木、榆阳、横山、靖边、定边县,成线状分布;榆林市水土保持工作开展遍布各县区,水土保持型水利风景资源分布也相对均衡;自然河湖型水利风景资源分布于黄河、榆溪河、无定河、芦河等主要河流沿线;城市河湖型水利风景资源分布于主要河流沿线的经济较为发达的城区附近;灌区主要分布在榆林南部的丘陵沟壑区。资源类型的地域分布跟榆林空间地理,经济政策有直接联系,因此呈现出线状、面状分布,也有均衡分布以及沿经济发达城区分布。

二、我市水利风景区建设发展的机遇

1.生态文明建设的机遇

中省层面看,十八大以来生态文明提升到前所未有的高度,并将水资源管理、水环境保护、水生态修复纳入生态文明建设体系。省委、省政府提出了“水润三秦、水兴三秦、水美三秦”水利发展主题和“关中留水、陕南防水、陕北引水”水利工作布局。从市域层面看,市委、市政府提出“十三五”时期打造“三区一高地”的发展战略,以及无定河流域综合治理、沿长城城镇带、沿黄生态经济带三大区域经济战略布局,同时,黄河大泉引水工程分别列入了《呼包银榆经济区发展规划》和《陕甘宁革命老区振兴规划》,碛口水利枢纽列入《黄河流域综合规划》,都与水利风景区建设发展密切相关。开展水利风景区建设,科学合理有序开发和保护水利风景资源,不仅能够保障水利工程的运行安全和防洪、灌溉、供水、发电、水资源调配等功能的充分发挥,而且能够运用系统治理手段,维护水生态系统的稳定性和水环境承载能力,也能够引领水利工程建设朝着更加注重社会、生态、环境、人文等方向目标重视和考虑,更能发挥市场作用,积极引导社会建立人水和谐的生产生活方式,推动形成有利于可持续发展的经济结构、消费模式。中省市对生态文明建设的重视,为我市水利风景区建设发展带来前所未有的重大机遇。

2.全面建成小康社会的机遇

根据中央统一部署,“十三五”期间,水利要承担定点扶贫和对口支援工作,并明确提出要提高定点扶贫的精准度和有效性,着力增强贫困地区造血功能,实现自我发展、参与发展、共享发展。建设水利风景区,营造良好的基础环境、发展环境和公共服务环境,通过科学合理地利用水利风景资源,提供游客吃、住、行、游、购、娱等服务产品,拉动一大批相关产业发展,为当地居民提供大量直接或间接就业机会,进而实现精准扶贫目的。开展水利风景区扶贫,更好地发挥“山清水秀、生态良好、文化厚重”的特色优势,是让当地居民亲自参与并直接受益的造血式扶贫,带动性强、覆盖面宽、综合效益明显,成为水利扶贫攻坚的重要方式。“十三五”时期,是我市建设“三区一高地”的重要时期,是率先脱贫、全面建成小康社会的关键时期,是我市水利风景区建设“十三五”新的战略机遇。

3.我市旅游业快速发展的机遇

“十三五”时期是我市旅游业处于聚能裂变、快速发展的黄金期,也是榆林需要转变发展方式、提档升级,实现超常规、突变式发展的关键期。随着能源金三角区域的旅游合作协议、框架开始发挥效用,开发一体化、旅游同城化格局将逐步形成;旅游市场也逐步由“需求旺盛”向“供需两旺”转型,旅游产品开发备受重视。水利风景资源是旅游业的重要组成部分,水利风景区的开发建设有助于丰富区域资源旅游结构,丰富旅游产品类型,辐射带动区域相关产业发展。为促进经济转型、结构升级对旅游业提出新要求,文化旅游产业成为该地区新一轮投资转移、经济发展的突破口,水利风景区也将会获得良好的发展机遇。

三、我市水利风景区发展的瓶颈制约及原因分析

1.资源空间分布不均,同质化严重

我市水利风景资源分布上总体呈现中部地区较为密集,而东北部、西部地区资源数量较少,呈现出明显的空间分布不均状态。水利风景资源分布与经济发展实力不相匹配,资源丰富地区在水利旅游发展投入上不足,导致全市水利风景区发展不均衡。我市水利风景资源特色主要体现在边境重镇的历史文化之上,就资源的自然属性来看,与内蒙、山西、宁夏以及省内的延安地区资源对比,不具备显著的垄断性特征。因此,在未来水利风景区发展中可能会受到周边地区资源的严峻挑战。

2.思想认识不到位

我市的水文特征是资源性缺水,而对水资源匮乏地区的水利风景区建设研究普遍不够重视,导致人们对水利风景区发展的观念比较滞后,又因我市水利风景区建设工作起步较晚,水利景区管理部门以及市民缺乏水利风景区相关概念,导致基层对水利风景区的建设工作不重视、不主动。另外在水利风景区建设过程中也存在“重经济、轻生态;重发展、轻环境”的观念,在一定程度上影响了水利风景区的可持续发展。

3.管理权责不明晰

水利风景区涉及水利工程设施、水体、土地、森林等众多资源,而这些资源管理又分属于水利、国土、林业等各个部门,因此往往造成管理不协调,工作推进阻力大,导致景区多头管理、资源权属划分不清,这在很大程度上影响了榆林市水利风景资源的有效开发和后续的科学协调管理。

4.资金投入不足

水利风景区的基本功能在于保护水生态环境和维护水工程安全,是一项公益性事业,其建设需以国家和地方财政引导为主。然而,目前我市水利风景区建设工作尚未列入国家财政投入渠道,资金来源主要依靠挤占水利部门的管理经费或争取一部分项目资金,各级政府还都囿于财力限制,缺乏应有的经费支持。另外,各景区单位的投融资渠道不畅,尚未能将有关政策用活、用足,落到实处,严重制约了我市水利风景区建设的发展。

5.管理人才缺乏

水利风景区建设与管理工作涉及经济社会发展、水利、园林、环境、生态和旅游等诸多领域,工作任务十分繁重,需要“多专业、跨领域”的复合型人才。受限于教育水平,水利队伍缺乏专业人才,培训及引进人才的计划也没有得到具体落实,人才的缺乏已经成为制约榆林水利风景区快速发展的短板。

6.推介宣传渠道不畅

我市水利风景区的宣传力度不够,景区建设与地方人文历史传承、水文化展示,水科普都没有宣传到位,一些水利风景区在宣传推介中,未能树立对水利风景区品牌和营销意识,致使水利风景区社会认知度不高。同时,水利风景区没有与区域内其他旅游景区以及旅行社建立互动网络平台,导致游客对水利风景区的了解不够,影响了市场份额的扩大。

四、加快推进我市水利风景区建设的对策措施和发展建议

1.对策措施

(1)整合资源,彰显水利风景区的文化内涵

要挖掘水利风景区文化内涵,做好水利风景区水文化景观开发,充分重视和挖掘、保护水文化遗产,加大治水历史和水科普知识的宣传。安徽黟县宏村-奇墅湖水利风景区,依托保存完好的宏村左村街人工水系,结合现有徽派文化、清明建筑等优势资源以及东方红水库(即奇墅湖)的兴建,实现了古代水系和现代水利工程的有机融合,景区现为世界文化遗产、国家5A级旅游景区。我市水利风景区建设要立足区域现有水资源和水利工程,尤其是我市为数不多的古代水利工程(开凿于明成化八年(1472)的红石峡灌渠),充分整合周边自然景观资源和人文景观、民风民俗等周边有利资源,扩大水利风景区范围,条件成熟的景区积极申报世界灌溉工程遗产,提升走出一条“以水为中心,包含周边资源”的水利风景区建设道路。

(2)提高思想认识,完善相关法规

应该高度重视水利风景区建设与管理工作,将其作为旅游业发展、推进生态文明建设的重要突破口,制定和完善水利风景区管理的相关法律法规,维护水利风景区市场秩序,稳健有序的推进水利风景区建设。安徽省在修订水利工程设计概算编制规定中,明确将水利工程的景观建设经费纳入工程预算,为水利风景区建设提供了经费保障;安徽省宿州市通过地方立法,出台颁布了《新汴河国家水利风景区管理》。

(3)增加资金投入,建立投资机制

应充分发挥政府主导作用,建立健全长效、稳定的补偿机制和申报奖励制度。要积极筹措经费,设立水利风景资源开发建设管理专项引导资金,主要用于水利风景区规划编制、公益性配套基础设施建设和水利风景资源保护项目,建立健全水利风景区补助资金使用管理制度,以制度建设保障水利风景区的稳定投入,落实奖励措施。安徽省水利厅和芜湖市水务局对创建成功的国家水利风景区和省级水利风景区分别奖励20万元、10万元;安徽省池州市发布“十三五”旅游发展规划,并出台促进旅游发展奖励政策,明确水利风景区建设是池州市“十三五”旅游发展规划重要内容之一,从2018年1月1日起,获得国家级和省级水利风景区授牌的,市政府将分别给予20万元和5万元的奖励。

(4)提升管理效率,加强监督检查

应该设置合理的组织机构,市领导牵头,多部门参与,多方面共建,各部门之间要相互协商共同管理,形成合力,提高对水利风景区的管理效率。在水利风景区规划、建设、发展的过程中,各部门要积极沟通,严格指导检查水利风景区建设工作,要认真监督水利风景区的发展建设,避免出现违规现象,影响生态环境及居民正常生活。

(5)大力培养人才,提高服务水平

人才是水利风景区建设发展的重要保障,应不断加强水利风景区管理队伍建设,运用生态文明理念培养和建成一支、懂政策、会管理、善经营的高层次人才队伍。深入实施培养引进人才计划,创造条件吸引人才来榆,加强与区域内外高校合作,优化人才队伍。并积极制定培训计划,全面提高水利风景区的从业人员综合素质,强化服务意识。

(6)加大宣传力度,开展旅游营销

榆林市电视台、报社,网络平台应该加大宣传水利风景区,普及水文化、水知识教育,向市民推荐我市已经审批的国家级和省级水利风景区、特色水利风景区相关情况。同时加强与知名旅游网站的合作,介绍旅游精品线路,进行网络营销,吸引周边乃至全国客源以及投资商,加快开拓旅游市场的步伐。

2.发展建议

(1)将水利风景区建设融入生态文明建设中

将水利风景区建设融入我市生态文明建设的总体布局当中。水利风景区是生态文明建设的重要抓手和示范窗口,通过精心设计和打造,水利风景区能较高效率的形成水生态文明建设的精品示范工程。2016安徽省将“积极建设国家水利风景区”写进了省委省政府《关于加快推进生态文明建设的实施意见》,省发改委将水利风景区建设纳入皖南国际文化旅游示范区建设行动计划。

(2)将水利风景区发展规划纳入我市经济社会规划当中

将水利风景区纳入我市经济社会发展总体规划和土地利用总体规划,加强水利风景区和风景名胜区、湿地公园等各类景区规划的相互协调发展,并促进水利风景区区域内均衡发展。市水务局应积极开展水利风景区资源的调查评估,在此基础上结合“十三五”期间各类水利工程项目的规划实施,组织编制水利风景区建设发展规划,并将其纳入各类专项规划中。

(3)将水利风景区建设纳入河长制管理体系

我市已出台《榆林市全面推行河长制工作方案》,编印了《河长制工作手册》,协调河长制办公室在制定河长制实施意见中,提出因地制宜建设亲水生态岸线,实现河湖环境整洁优美、水清岸绿的要求,为建设水利风景区创造条件。把水利风景区建设与管理有关内容和要求充实到全面推进河长制工作中,完善水利风景区建设与管理体制机制。安徽省制定的长江、淮河、新安江、巢湖河长制“一河一策”中,对水利风景区创建及现有景区提升专门提出了要求和措施。

(4)将水利风景区建设纳入生态补偿机制

习近平总书记在“十九大”报告中将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的内容之一。陕西省人民政府已颁布《陕西省人民政府办公厅关于印发健全生态保护补偿机制实施意见的通知》,初步建立了生态补偿机制。我市在《榆林市经济社会发展总体规划》(2016-2030年)及2018年政府工作报告中明确提出加快出台完善生态补偿机制。水利风景区除了维护和提供生态系统服务功能价值、开展相关科教活动外,水利风景区还发挥着生态保护的良好载体功能,但因保护管理资金不足、保护行为缺乏激励等现象与区域经济发展的状况也常形成明显反差。这些问题的持续存在,将对水利风景区资源与环境可持续发展形成负面影响,并与生态文明建设愿景背道而驰。因此,建议将水利风景区纳入我市生态补偿体系。



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