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榆林市城市规划建设管理调研报告

编辑:admin     来源:榆林市政协    点击数:855次     时间:2016年12月20日

市政协环资委

为了进一步贯彻落实中省城市工作会议精神,推动我市城市工作不断迈上新的台阶,根据市政协整体工作安排,市政协环资委组织部分委员和市直相关部门负责同志,相关专业技术人员,在杨志先副主席的带领下,深入府谷、神木、定边、靖边、绥德五县和市规划局、市住建局、市综合执法局等部门,通过实地调查、座谈交流,以及赴宁夏银川和内蒙乌海、巴彦淖尔、包头等市学习考察等形式,就城市规划、建设、管理工作进行了专题调研,现将有关情况报告如下:

一、我市城市规划、建设、管理工作的基本情况

榆林地处陕甘宁蒙晋交汇地带,南部为黄土高原丘陵沟壑区,北部为毛乌素沙漠南缘风沙草滩区,全市辖两区十县,总面积43578km2总人口360多万。近年来,市委、市政府高度重视城市规划、建设、管理工作,充分挖掘区位优势、人文优势、资源优势,按照“尊重规律、集约发展、统筹推进”的城市工作总体要求,加快城市发展步伐,力争将榆林打造成面向大关中、牵手陕甘宁、辐射大西北、连接京津冀、结盟呼包银、融入新丝路的区域中心战略高地。经过多年不懈的努力,取得了令人瞩目的成就。

(一)城乡规划更趋严谨

1、城乡一体化建设规划圆满完成。为了加快推进城乡一体化建设发展,2013年,编制完成了《榆林市城乡一体化建设规划》。规划针对榆林地理风貌、人文习俗、资源禀赋、发展条件的差异,确立了“中心引领、三区协同,南聚北优、双人联动”的城乡一体化战略。

“中心引领、三区协同”就是通过全力打造中心城市,形成市域城镇化发展的核心引领;通过神府经济区、定靖经济区、南部经济区差异化发展,与中心城市联动协调,共同推动榆林城乡建设全面提升。

“南聚北优,双人联动”就是贯彻因地制宜、差异发展的思路,强化多年形成的双“人”字型发展轴。北部长城沿线,210国道的“人”字型发展轴上的城镇,结合产业园区建设,优化布局、提升水平;南部黄河沿岸,307国道倒“人”字型则以城镇为重点,以生态、文化、旅游和特色农业为主,促进人口和产业聚集。

2、中心城区及县城总体规划水平不断提高。为了有效指导榆林中心城区建设,2006年,委托中国城市规划设计研究院,编制完成了第四版《榆林城市总体规划》。四版总规目标宏大,定位高远,确定规划范围2200 km2,中心城区面积488 km2,城市人口规模2020年达到80万,城市用地规模96 km2,远景规划城市人口100万人,城市面积120 km2。随着榆林自身综合实力的不断增强与对外交通联系、区域合作的持续深化,2015年,又结合“多规合一”试点工作,启动了第五版中心城区总体规划的修编工作,以满足城市发展的需要。各县区也严格按照《城乡规划法》的有关规定,根据自身特点,在原有总体规划的基础上,修编完善县城总体规划。目前,吴堡、清涧、子洲三县县城总体规划修编已通过市政府审批,还需要根据“多规合一”试点成果进行修改。神木、府谷、定边、绥德、米脂,佳县六县县城总体规划已通过省住建厅技术审查,遵循 “多规合一”试点成果要求再次修改后进行报批。靖边县按照“多规合一”试点成果,全面启动了县城总体规划同步修编。目前,全市中心城区及各县区的总体规划覆盖率达到100%

3、控制性详细规划,专项规划覆盖广泛。为了将中心城区总体规划进一步精细化、具体化,2008年以来,在第四版城市总体规划的指导下,中心城区加大了控制性详细规划、详细规划和专项规划的编制力度,先后完成了《榆林市城市总体设计》《榆林古城区城市设计》《榆林市中心城区综合交通规划》《榆林市绿地系统规划》《榆林市中心城区综合防灾规划》《榆林市中心城区生态水系规划》《榆林市城市地下综合管廊专项规划》及《海绵城市专项规划》等70余项,为城市的道路、交通、基础设施、环境、景观设计等方面规划建设打下了坚实的基础。各县区也以总体规划为框架,陆续编制完成道路交通、给排水、防洪防灾等专项规划和城市片区的控制性详细规划,规划覆盖面不断扩大,详规覆盖率达到80%左右,形成了以总体规划为统领,以详细规划为骨架,以专业专项规划为支撑的城乡规划体系。

(二)城市空间有效拓展

1、城镇发展体系初步形成。按照“宜居宜业,各具特色,突出重点,分层推进”的原则,以“做美中心城区,提升品质;做优县城,宜居宜业;做大集镇、补齐功能;做好乡村,共建共享”的发展理念,通过交通网络组织引导空间布局,初步构建了“一主三副多点”的城镇发展体系。“一主”即榆林中心城区;“三副”即神木、靖边、绥德三个副中心城市;“多点”即府谷、定边、米脂、横山、子洲、清涧、吴堡、佳县8个县城,锦界、大柳塔、东坑等50个重点镇和600个美丽宜居村庄。榆林中心城区以“保护利用古城,改造提升旧城,高端打造新城”为切入点,加大建设力度,提升城市层次和品位,促进“两带三区十片”协调发展。神木县以建设国家重要能源化工基地为目标,加快推动城市发展,形成以煤炭、电力、煤化工为主导产业的新型工业城市;靖边县借助国家西气东输战略枢纽的优势,着力打造以能源化工为主导产业的生态宜居城市;绥德县以构筑晋陕宁蒙区域重要交通枢纽及地区性物流中心为依托,逐步形成具有陕北地方特色文化的榆林市域南部中心城市。府谷、定边等8个县区,锦界、大柳塔、东坑等50个重点镇和600个美丽宜居村庄,则坚持特色打造和经济发展相结合,历史文化传承和生态环境保护相协调,农、工、贸相促进的城镇发展战略。

2、城市面积不断扩大。借助能源经济黄金十年,榆林城市建设进入快速发展时期,中心城区及各县县城建成区面积由十二五初期的172.28km2,增加到十二五末期的209.63km2,城市人口由十二五初期的148.6万人,增加到十二五末期的156.29万人。其中,榆林中心城区在2000年撤地设市后,城市建设突飞猛进,城市框架不断拉大,中心城区由老城逐步向东沙、西沙、高新区扩展,面积达到 63.6km2,人口达到50多万人。神木、靖边、绥德三个副中心城市、县城建成区面积也分别由十二五初期的24km228km28km2增长到28km231.1 km213.5km2,人口由十二五初期的15万人、21.33万人、8万人增加到十二五末期的25万人、21.73万人、12万人,全市城市化水平达到46.3%,其中神木县达到70.3%,府谷县达到66.3%

3、“多规合一”试点工作取得成效。2014年,我市被国家四部委列为全国“多规合一”试点城市,市委、市政府高度重视此项工作,组织专门力量,深入研究榆林市情实际,充分考虑榆林发展定位,科学划定了榆林市城市开发边界线,确立了中心城区东限、西扩、南控、北禁、中优的发展方向。试点成果于20157月通过了省住建厅和国土厅组织的技术审查,并上报国家有关部委。“多规合一”规划蓝本确定,到2020年,榆林中心城区城市开发边界127平方公里,建设用地规模控制线103.5平方公里;到2030年,榆林中心城区城市开发边界145平方公里,建设用地规模控制线127平方公里。各县区也积极整合土地、林业、水利、环保等专业规划,合理确定城市建设发展的生活空间、生产空间和生态空间,为进一步优化城市空间结构与用地布局,强化城市用地管控提供了依据。

(三)城市功能不断完善

1、基础设施承载力明显增强。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础,对于增强城市综合承载能力,提高城市运行效率,推进新型城镇化具有十分重要的意义。近年来,我市将城市基础设施建设摆上重要议事日程,不断加大投资力度,着力构建快速便捷的城市交通网络和较为完善的城市供水、排水、供气网络,城市集中供热也取得了突破,基础设施的承载能力大幅提升。截止2015年底,全市建成市政道路1292.7km,路网密度由2010年的5.72km/ km2提高到2015年的6.24km/ km2,建成城市供水管网1222.28km,供水人口135.83万人,供水普及率90.35%;建成供气管网3149.02km,供气普及率达到84.25%;建成排水管网1581.3km。特别是榆林中心城区以打通“断头路”为突破口,建成市政道路372条,429.8km,建成桥梁39座,形成了较为通畅的路网体系,市区交通拥堵问题得到有效缓减。

2、城市人居环境持续改善。各县区充分依托河流水系、山川地貌等自然资源,以公园建设为重点,以污水、垃圾无害化处理为突破,以广场道路绿化为支撑,着力整治城市环境。截止2015年末,全市城区共建成污水处理厂17座,污水处理能力32.05万吨/日,处理率84%;建成垃圾处理厂12处,日处理生活垃圾1.25万吨;建成城市绿地5124.41m2,绿地率达24.73%,绿化覆盖率达28.92%,人均公用绿地面积达10.50 m2。神木窟野河景观带、杏花潭公园、府谷滨河公园、定边莲花滩公园、靖边五台森林公园、绥德学子大道、滨河大道、米脂貂婵广场、清涧秀延河文化长廊等,为市民提供了优美、舒心的休闲健身场所,赢得了市民的交口称赞。特别是中心城区榆溪河生态长廊、东沙生态公园、沙河公园、榆林大道绿化带等一大批城市园林绿化工程的建成,极大地改善了人居环境,提升了城市品质。

3、城市服务水平明显提高。全市各级党委政府坚持民生导向,关注百姓需求,为了切实解决城区居民上学难、就医难、住房难的问题,十二五期间,累计投入资金251亿元,新启动标准化学校建设工程679个,新建、改扩建校舍86.9 m2,新建、改扩建幼儿园360所,面积增加42 m2。其中榆林中心城区新建、改建、扩建中小学校45所。全市新建、改建、扩建各类医院34处,投资9.67亿元,医疗机构拥有床位18301张,每千人平均拥有床位由2010年的3.91,提高到5.38。同时大力推行多元投融资机制,培育积极健康的房地产市场,推进保障性住房建设、棚户区改造和房地产开发,城市住房建筑面积大幅攀升,人均居住面积由十二五初期的31.22m2/人,增加到十二末期的43.41m2/人。

(四)城市管理不断加强

1、城市管理逐步步入正规化、法制化轨道。面对城市管理工作现状和存在的问题,强化了城管监察、执法机构建设和法制建设,市级和神木、府谷、绥德、定边等县区成立了综合执法局或城市管理局,其它县也分别成立城管监察大队、城管办等机构,明确了相应的职责,配置了有关装备,保证了职能、人员、经费“三落实”。针对城管工作的具体特点和要求,整合相关部门法律、法规,制定和完善了城市管理的具体办法、规定和意见,为依法管理城市提供了法律保障和组织保障。同时,加强了城管执法监察人员的法律培训和业务技能培训,提升了城管执法人员素质,规范了管理行为和管理程序,城市管理工作取得了突破。

2、城市综合整治见到了实效。按照“防堵结合,宽严相济,因势利导,综合施策”的原则,严格查控城市违建,始终保持严打态势,盯死看牢,重拳出击,遏制了违建势头。按照“依法、便民、规范、安全”的原则,综合整治占道经营、摊点摆设,流浪乞讨人员劝送和城市“野广告”、“牛疲鲜”等行为,规范门头、牌匾制作悬挂,统一户外广告体系规划,加大处罚力度,力促净化城市美化环境。按照道路分级管理办法,采取定人、定岗、定责的方式,强化网格管理,实现了重点路段、重点部位管严,主次干道管好,支路巷道管活的目标。加强了建筑噪音、商业噪音、施工扰民,渣土运输监管,推动城市市容环境持续改善。

3、宜居城市建设有序推进。根据市委、市政府“三区一高地”榆林发展的战略定位,市县两级高度重视城市创建工作,在全市范围内掀起了卫生城市、园林城市、环保模范城市创建热潮,经过多年不懈努力,省级卫生城市县城全覆盖,中心城区、神木、靖边、府谷等达到国家卫生城市标准;省级园林城市创建神木、府谷、定边、靖边、清涧、绥德通过验收,横山、米脂、子洲通过省级技术评估,中心城区和神木县城达到国家园林城市标准;省级环保模范城市创建,中心城区、神木、府谷通过了省级验收,定边、靖边、绥德、米脂、子洲通过了技术评估,中心城区达到国家验收标准。同时,加大投资力度,加快城区美食文化广场和停车场建设,启动了城区公共自行车系统建设,中心城区、神木、定边率先投入使用,为广大市民提供了方便、快捷、低碳、绿色的出行方式,城市环境有了改观,道路拥堵得到了缓减,城市已成为广大市民安居乐业的幸福家园。

二、我市城市规划、建设、管理工作中存在的主要问题

(一)城市规划方面存在的问题。

1、城市规划指导思想上重外延轻内涵,片面追求规模扩张。城市建设用地外延扩张迅速,不够集约。2010年以来,随着榆林经济的飞速发展,城市用地范围不断扩张,严重超出法定规划确定的面积。榆林中心城区“一城五区”的启动实施,使规划面积达到635平方公里,其中规划建设用地总面积约405平方公里,是2006年四版总体规划确定的96平方公里的4.2倍,规划明显失控;神木县城确立了“一主四卫”的发展格局,规划区面积达到171.3平方公里;靖边县城规划范围从350平方公里增加到745平方公里。城市框架的不断拉开,导致很多区域不能集中连片发展,建成区面积分散,中心区域土地空闲,人口聚集度不高,各区域主要功能雷同,城市内涵功能缺失,使基础设施建设跟不上城市扩张的步调,严重制约了城市的有序集约发展和挡层提升。

2、城市规划的前瞻性、公开性不够,公众参与机制匮乏。我市中心城区及各县城总体规划大多于2010年前编制完成,由于对经济社会发展进程估计不足,对城市公共服务需求认识短浅,规划理念较为保守,编制完成的规划也较为短视,跟不上发展的需要。同时,由于城市规划编制基本上局限于城市政府相关部门和聘请的外地规划设计院所专业人员,更多的做了书面文章,了解市民群众期盼不够、吸纳社会各界意见不全面,调查研究不深入,存在规划脱离实际的现象。城市规划意见征集和公众告知不够广泛,只停留在规划部门的网站公布、展馆宣传、会议报道等,公众的知晓率低,参与程度更低,对规划的社会效益、城市公共服务功能、生态环境的保护、地域特色文化的传承等大量关系公众利益问题的诉求,缺乏顺畅的表达机制和参与机制。

3、城市规划的权威意识不强,执行规划的主动性、自觉性、严肃性不足。城市规划作为城市建设的“纲领”,是城市建设管理的重要依据,城市的一切建设活动必须建立在城市规划之中。但是,我市规划委员会职能发挥不到位,主要领导参与规划论证、规划评审、规划审定的过程较少,规划“龙头”作用未能突显,引领作用未能发挥。在具体执行过程中,一些单位和个人的规划意识淡薄,由于受部分领导政绩观念,市民群众城市意识,建设主体利益取向等因素的影响,有时存在着主观意志左右城市规划,行政行为干扰城市规划,土地权属制约城市规划和种种牺牲城市规划解决社会矛盾的现象。一些项目存在不按规划办事、不按程序报建、批少建多、批低建高,随意调整用地性质和改变容积率的现象较为普遍,毁林推地、违法占地,有的甚至未批先建、乱搭乱占,对规划的实施和城市的形象造成了严重的损害。

4、规划与现实用地之间存在矛盾。控制性详细规划确定了地块的用地性质与建设强度等主要技术指标,科学、合理、均衡地布置了各个区域的学校、医院、体育运动场馆、公园绿地等公益事业项目。在实际建设过程中,由于受历史原因和前些年“房地产热”、“圈地热”思想的影响,以及政府土地财政的主导,城市规划建设用地通过各种方式,大多数掌控在社会自然人和开发商手中,原规划的学校、医院、体育运动场馆和公园绿地等项目用地难以在较短时间内重新征收补偿并建设到位,影响到市民百姓的上学、就医、健身、休闲等基本生活需求,为了解决这些突出矛盾,只能在已征用补偿到位的地块或城市绿地内重新选址建设,导致规划与现状建设用地存在矛盾。

5、县城规划论证不够充分和合理,体系不够完善。目前,有的县城只编制了城市总体规划,对近期建设规划缺乏指导,对城市有序建设缺乏相应的措施和政策,城市建设的科学依据不足,操作性不强,从而造成城市规划建设局面混乱。个别县城的控制性详细规划,修建性详细规划及其它专项规划都相对滞后,规划体系建立仍不够完善,制约了城市的建设和发展。

6、城市设计深度不足,城市建筑无地方特色。城市设计是塑造城市风貌的主要手段,但我市绝大多数县城没有编制城市总体设计,没有对建设高度、建筑风貌、建筑色彩、建筑风格、建筑体量进行有效控制,有些建筑体量大小不均,有些建筑造型呆板,有些建筑色彩毫无景观效果,有的感觉成为建筑垃圾,城市整体风貌不协调。榆林中心城区虽然编制了城市总体设计和古城区城市设计,因编制时间较早,设计深度不够,要素不足,加之,由于规划管理监管的缺失,这些设计还没有真正发挥应有的作用,离中省城市工作会议要求的“一个尊重,五个统筹”差距较大,表现在城市品质上就是雷同的低建筑风格,雷同的低建筑景观,千楼一面,千片一律,没有体现出地域文化和区域风貌。

7、中心城区规划管理体制不顺。榆林中心城区规划建设涉及市政府、高新区、榆阳区和横山区四个行政主体,各行政主体相对独立,在功能定位、产业布局、项目建设、招商引资,建设融资等方面各自规划建设相互竞争,又因各自财力所限,在基础设施建设投入以及执行规划等各方面参差不齐,导致各区域之间在规划制定、规划管理、基础设施、公共服务方面步调不一致,衔接不到位。市、区、园区的权责关系没有完全理顺,存在多头管理,重复建设等现象,致使有效的财力和城市资源很难统筹利用。

(二)城市建设方面存在的问题

1、基础设施欠帐多,城市功能不完整。由于城市框架的不断扩大,建成区面积的快速扩展,加之历年欠帐较多和近年经济持续下行,城市建设资金筹集不足,使城市基础设施建设一直滞后于城市整体发展,烂尾项目不断增多。城市路网不完善,建成区仍有部分“断头路”未能打通,城市 “微循环”不畅,停车难问题十分突出。中心城区老城与东沙、西沙、开发区进出通道不足,富康路、红山路长期堵车严重,成为城市道路的“肠梗阻”。汽车客运站建设滞后,客流进出城市不顺畅,交通组织不合理。部分县区过境道路穿越城区,严重影响城市交通和安全。城市防洪排涝能力较弱,地下综合管廊规划建设严重滞后,全市只有神木县建成10公里,榆林中心城区只完成了专项规划,其它县尚未起步,乱开乱挖,“拉链”马路现象司空见惯。城市供水问题较大,存在多头管水、多头供水的现象,水源地建设保护不力,西沙7万吨水厂因征地、选址等原因无法开工建设,高峰期水量不足,水质有恶化趋向;全市城市二次供水管网升级改造工程都未启动,管网老化渗漏严重,存在安全隐患。城市集中供热进展缓慢,除中心城区和神木县、府谷县部分片区由市政集中供热外,其它县区基本为“零”。城市学校、医院、幼儿园、文化娱乐场馆、体育运动场馆、休闲健身广场等设施仍有欠帐,城市部分功能缺失。

2、建设用地整合困难,土地使用效率不高。一方面,由于历史形成的好多宅基地、单位划拨用地一直控制在非政府手中,这些地大多是城市规划绿地和公共设施用地,盘活难度较大。而城区大部分新规划建设用地又都集中在城中村农村集体手中和非法炒地的社会人群手中,土地整合非常困难,为了保持稳定,只能牺牲规划,息事宁人,使得建设用地供需矛盾越来越突出。另一方面,在前几年高房价、高地价时期,许多项目业主通过招拍挂等方式高价取得的建设用地,近年由于经济下滑,房地产市场疲软等种种原因,难以启动实施预定项目,造成土地资源的闲置浪费,影响了城市建设的有序进行。

3、建设项目审批环节多,施工环境保障差。建设项目真正能落地需经过发改、国土、规划、消防、环保、人防、住建等十几个部门审批,手续周期长。在完成项目招标后,尚需经过中标公示、合同商签备案、质监委托前审核及委托办理、施工许可前审核、施工临建报批、入场开工建设等程序,且各个程序不能穿插进行,部分手续还要经由政务大厅统一接收转达,政务大厅部分工作人员不熟悉业务,难以解释政策,有时形同虚设,而建设报批中需要审核的内容多,审批的环节多,签字的人员多。加之因在征地拆迁、处理遗留问题时还要协调项目建设范围内甚至涉及周边部分单位、个人的各种诉求,施工环境保障不给力,不仅阻工严重造成工期延误,而且带来较大的损失和不良的社会影响。

4、棚户区改造进展缓慢。棚户区改造是优化城市结构,提升城市功能,消化房地产库存的一项系统工程,国家补贴资金大,机遇千载难逢。从调研情况来看,市县两级重视程度不够,包装策划不到位,工作推进乏力,致使中省补助和政策性银行贷款滞后,银行贷款跨年度还不能全部下达,和兄弟城市相比有很大差距。项目选址不尽合理,有知难而退的倾向,一些真正需要改造的低矮、简易棚户区,基础设施落后、安全隐患较大的片区未能实施,而一些功能较为齐全,环境较为适宜的家属区列为棚改对象,致使征迁安置费用大幅上张,拆迁难度也越来越大。2011年至2014年,全市棚改项目任务22142户,已建成12768套,在建9374套。2015年,全市棚改任务10000套,尚有2312套未报建,2000套未开工。2016年,省上下达我市棚改任务10013套,要求于9月底以前全部开工,目前,仍然还有4个县区未报建项目,全市仅有2894套开工建设,仅占任务数的28.99%

5、房地产去库存任务艰巨。房地产业受盲目建设和经济下滑的影响,销售状态低迷。截至20167月底,全市商品房累计待售面积805.4m2,商品住房面积472.97 m2,非住房面积332.43m2,库存总量仅次于西安、咸阳,全省排名第三。去库存周期为82个月,位列于全国去库存周期超过48个月的14个城市之中。如果加上不在统计口径范围的保障性住房和农民自建的小产权房,全市住房、商业用房的待售面积,保守估计也在2000m2左右,去库存工作任务十分艰巨。

(三)城市管理方面存在的问题

1、城市管理力量分散,“大城管”格局尚未形成。城市管理是一项综合性、系统性极强的工作,涉及规划、住建、公安、工商、交通、环保、民政、卫生等多个部门。虽然市上2015年确立了城市管理委员会办公室,配备了主任、副主任,但机构挂靠市综合执法局,编制、人员、职能悬空,统一领导、牵总协调的作用并没有真正发挥出来。由于多个部门之间责权不统一,处理标准不统一,责任不清晰,致使城市管理的联动机制缺失,管理职能分散,存在部门各自为政、推诿扯皮、交叉执法等现象,导致出现重复管理或管理真空,使得有些热点难点重点问题久拖不治或久治不愈。部门与部门之间、市区两级政府之间、区与街道之间城市管理和执法职责没有进行系统界定,街道与社区的城管积极性没有调动和发挥,“两级政府、三级管理,四级网络”的城市管理体系没有真正形成。

2、城市管理观念落后,与城市的发展不相适应。主要表现为对城市管理的内涵理解片面,认为城市管理就是一般意义的基础设施管护、环境卫生监管、市容市貌整治,违法违章建筑拆除处罚等,重建设轻管理,先建设后管理,重经济效益轻社会效益的观念较为严重,特别是近几年城市规模快速扩张,各级越来越重视建设的速度、强调建设的效率,而对科学管理城市的重要性有所忽视,以人为本的管理和服务意识不强,运用现代信息科技手段管理城市的能力不够,城市管理的精细化、智慧化水平不高。城市道路、广场、小区命名不规范,由建设单位自作主张,监管脱节,造成街道两端叫法不一,小区广场名称差异,门牌标识、不动产登记疑惑不断,城市管理困难重重。中心城区投资4700多万元建设的“数字城管”项目,由于指挥大厅和机房建设选址难以落实,项目进度严重受阻,直接影响了城市管理的质量和管理水平的提升。

3、宣传教育不够深入,市民城市意识比较淡薄。实现真正意义上的城市化,必须教育和培育全体市民具备良好的环境意识、卫生意识和社会公德意识。但我市对市民在城市管理方面的宣传教育力度还很不够,市民爱护城市、爱护公共设施的意识还很淡薄,乱丢、乱吐、乱停、乱放、乱拆、乱倒、乱贴、乱画、乱搭、乱建等现象还十分突出,人为破坏、盗窃公用设施的行为时有发生。一方面,市民对城市管理的期望值越来越高,希望城管部门加大管理力度,提升管理水平;另一方面,市民对城管工作和城管人员又很不理解、很不支持,有时甚至先入为主,抱有敌意,当城市管理与个人利益出现矛盾时,自我约束能力就会下降,公共意识往往被抛之脑后。

4、城市管理的精细化程度不高。城市专业市场、便民市场、休闲健身广场数量较少,布局不合理,给市民生活带来不便。中心城区凌霄广场改造工程有拆无建、有始无终,市民群众反响强烈;红石峡砌护题刻升级改造项目进展缓慢,影响游客观瞻。部分市场管理存在隐患,出店摆置、乱堆乱放现象较为突出。城区道路严控、严管、严禁等级划分不尽合理,沿街门店管理不规范,占道经营、马路市场取缔不彻底,特别县城繁华地段和火车站、汽车站周边这些现象更为严重。交通秩序管理不到位,机动车行驶不规范,乱停乱靠、乱上人行道,出租车就地调头、随时上下客,行人随意翻越护栏、随便横穿马路较为普遍,中小学校门口上下学时期交通更为混乱,道路减速带设置过多,人为影响车辆通畅行驶,交通信号灯设置、放行时间不够科学,与人车流量不协调,部分路段道路交通标识线牌划设不尽合理,有时甚至误导车流。城市绿化重数量轻质量、重建设轻管理,整体绿化档次和银川、乌海等兄弟城市相比偏低。城市亮化工程寥寥无几,夜间几乎没有城市建筑轮廊美感,显得死气沉沉,没有活力。

5、城市管理的部分职能发挥不到位,部门联动困难。城市管理失之于松、失之于宽、失之于软,严管不到位、处罚不到位,创建成果巩固不到位,形成恶性循环。批后管理只抓型态,不管色彩;只管尺寸,不管景观,导致许多建筑建成后很难展示原有规划设计的初衷,失去应有的景观效果和建筑功能。许多建筑建成验收投入使用后的监督断档,业主随意铲除绿地,破坏绿化,随意改变规划地下停车场,变为商场超市,随意将办公楼改为酒店,一层住宅单元随意破墙开洞用作商铺等,造成城市功能恶化和偷逃税费情况的发生,并不时引发社会矛盾。

6、城管执法的法律保障和后勤保障不到位。城管工作千头万绪,事项庞杂,需要监管执法的地方很多,但至目前,中、省还没有正式出台有关城市管理的法律法规,给基层城管部门在执法过程中造成很大难度。2012年,我市曾出台了《榆林市城市管理综合行政执法暂行办法》,对综合执法的工作职责、执法程序、执法权限等作了具体的规定,为了适应城市化进程的不断加快和城管工作面临的新形势新任务,2015年,通过进一步修改完善,市委政法委牵头,市中级法院、检察院、监察局、公安局、法制办和综合执法局联合印发,但只能作为规范性文件,并未经过地方人大正式审议颁布上升为地方法规,法律保障不很给力。县级城管监察队伍执法依据较为缺乏,警务保障因为公安机关内部“慎用警力”的相关规定制约,出警不及时,往往是事发以后公安人员才能到场,常常使执法人员处于尴尬境地。此外,对于城管执法人员的津补贴、执法器械保障等方面也有一定的欠缺,客观上影响了城管工作的更好开展。

三、加强城市规划、建设、管理工作的对策建议

(一)以中省城市工作会议为指导,着力加快城市化进程

1、各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用。建立健全党委统一领导,党政齐抓共管的城市工作格局,全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持“一个尊重,五个统筹”的具体要求,即尊重城市发展规律,统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市工作全局性;统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性;统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展的持续性;统筹生产、生活、生态三大布局,提升城市发展的宜居性;统筹政府、社会、市民三大主体,提高各方推动城市发展的积极性,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,着力解决城市病等突出问题,不断提升城市环境质量和人民生活质量,推动新型城市化健康发展。

2、坚持以人为本,科学发展,改革创新,依法治市。在规划上要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理多种要素,更加注重规划的科学性、权威性、前瞻性、突出刚性约束;在建设上更加突出产城融合、集约节约、因风吹火、照纹劈柴、绿色宜居、彰显特色;在管理上坚持通过改革创新,充分行使地方人大的立法权,认真研究制定全市城市规划建设管理的一系列地方性法律法规,加快推进依法治市进程,不断提升管理水平,增强城市竞争力,努力把榆林建成世界一流的能源化工基地、全国知名的现代特色农业基地、陕甘宁蒙晋接壤的区域中心城市,实现榆林打造全国“三区一高地”战略目标。

(二)以总体规划为统领,着力构建新型城市发展体系

1、加强城市规划、强化规划约束。要真正树立“精明增长”、“紧凑城市”的意识,把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程,按照“总规为纲、规划先行、详规跟进、专项支撑”的原则,全面推行“多规合一”试点成果,在科学、合理的生产、生活、生态空间框架内编制城市规划;要在现有城乡规划体系的基础上,加快中心城区和有关县区总规、控规、详规、专项规划的修编工作,突出规划的前瞻性、严肃性和连续性,以总体规划约束功能布局、规模管控、公共服务、基础设施和市政配套等,并将执行情况纳入年度考核体系,实施严格的监管考评,避免换一届领导变一次规划的行为,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀、城市发展健康有序的目标。

2、尽快实施“多规合一”审批改革,理顺完善市县(区)两级规划管理体系。应当把实施“多规合一”试点成果,推进“多规合一”审批改革提上议事日程,尽快理顺、完善市、县(区)两级规划管理体制,加快建立统一审批平台,从规划编制、规划许可、监督检查、评估考核、职责分工、责任追究、协作机制等方面,对全市的规划管理行为实行统一规则、统一标准、统一程序。要建立跨区域的统筹协调机制,加强对县区、开发区、园区之间规划的衔接整合以及跨区域基础设施的统一规划管理,对不符合国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划进行建设的,一律按违法处理;对超越城市开发边界、突破生态保护红线的建设项目,一律叫停,推动城市由外延扩张向内涵提升转变。

3、建立重大城市规划决策终身责任追究制度,严肃查处违反规划的人和事,从制度上遏制主观意志,行政干预、利益输送等因素影响规划实施的行为。要成立市县级两级城乡规划委员会,充分发挥规划委员会管理职能,完善有关制度,制定运行规则,真正形成由规划委员会统一领导,宏观调控下的规划管控机制,避免有机构议事少,有规则运行差的现象。

4、统筹城市设计要素,突出城市地方特色。要借鉴吸收榆林古城“六楼骑街,南塔北台”的独特建筑风格和造城理念,深入挖掘我市深厚的黄土农耕文化、草原游牧文化积淀,注重融入历史人文情怀,彰显地域风貌和个性特色,确保建筑品质和景观效果,杜绝城市千楼一样,设施千片一律,建筑雷同相似,色彩怪异媚俗等现象的发生,使生活在城市的人们感到舒心悦目,心旷神怡,望得见青山,看得见绿水,听得见乡音,记得住乡愁。也使到过这个城市的外来人口感到风格独特,记忆深刻,避免似曾相识的感觉。

(三)以基础设施建设为重点,着力完善城市公共服务功能

1加强城市路网建设力度,优化城市路网结构。要充分考虑我市城市居民生产生活的实际,在新建和改扩建城市道路过程中,引入“窄马路、密路网”的城市道路布局理念,努力建设快速路、主次干道和支路级配合理的路网系统、立体交通系统和停车系统。要加强城市综合交通枢纽和过境线路建设,进一步扩大公共交通专用道覆盖范围,提高公共交通分担率,缓减城市交通压力;要逐步推行城市开放式小区,充分利用小区道路疏缓交通压力,形成城市道路的“微循环”系统;要持续打通“断头路”,消除城市“肠梗阻”;要加快自行车道和步行道系统建设,充分利用棚户区改造拆迁、单位搬迁空置的土地、院落,挖潜建设停车场,有效缓减城市交通拥堵和停车难的问题,保证市民既能“走得动”,也能“停得下”。

2加快推进城市综合管廊建设,完善城市地下管网结构,消除城市“蜘蛛网”。通过实施统一规划、统一设计、统一建设、统一管理的办法,将电力、通讯、天然气、供热、给排水等各种工程管线集中埋设,设置专门的检修口、吊装口和检测系统,避免多元主体,重复投资,各自为政的“拉链马路”现象,确保城市良性运行。要加快城市污水处理系统建设,提高回收率和处理率,确保污水处理设施建到位、收到位、运到位。要尽快理顺城市“多头管水”“多头供水”的体制,明确责任主体,加大水源地保护建设力度,加快启动供水管网二次更新改造,为广大市民提供安全优质的饮用水。要加快城市集中供热系统建设,推进城市能源节约集约利用,力争三年内使中心城区城市集中供热率达到50%,县区达到30 %

3、积极实施《海绵城市专项规划》,加快推进海绵城市建设步伐。我市《海绵城市专项规划》已于2015年编制完成,国家对海绵城市建设也投入了较大的专项资金补助,我们应抓住机遇,遵循生态优先的原则,统筹自然降水、地表水和地下水的系统性,协调给水、排水等水循环利用各环节,加强雨污分流管网改造与排水设施建设,大力发展绿色建筑、下沉式广场、下沉式绿地等,恢复和完善生态的自然修复、自然净化、自然释放功能,使城市在应对气候环境变化和抵御城市内涝等方面具有更好的“弹性”。

4、多措并举扶持房地产业,努力改善人居环境。要高度认识棚改工作的重要性,充分调动各级各部门的棚改积极性,创新棚户区改造机制体制,推动政府购买棚改服务,推广政府与社会资本合作模式,构建多元化棚改实施主体。要发挥开发性金融支持棚改作用,积极推行货币化安置政策和房票安置办法,暂停拆迁区域的开发建设和回迁安置,将拆迁后土地用于政府储备土地,建设短缺的公共服务设施,补齐城市短板,彻底扭转我市棚户区改造推进不力,进展缓慢的被动局面。要将城市棚户区改造、移民搬迁与房地产去库存有机结合,打通商品房和保障房通道,调整商品房营销策略,推动房地产去库存取得明显成效,推进城市人居环境不断改善。

5、加快城市公共服务产品建设,不断完善城市公共服务功能。要进一步优化城区中小学校、幼儿园、医院等公共设施,实现从数量满足向优质服务提升,从布局均衡向资源共享转变。要不断完善城市文化娱乐场馆、体育运动场馆和文博、规划展览场馆建设、补齐城市短板,确立城市标志,提升城市档次。要继续巩固“创建”成果,加大街心广场,小区绿地建设力度,点缀小品雕塑,提升文化内涵,美化城市环境,就近解决广大市民“有去处”的问题。要规划启动中心城—凌霄塔周边环境综合整治,提高景点品位,再现“南塔”风貌,真正实现形态美城、业态兴城、文态活城、生态优城的目标。

(四)以建设数字城管为抓手,着力打造宜居宜业城市

1、完善和创新城市管理体制机制。应尽快建立市县两级城市管理委员会,完善有关制度、充实人员、保障经费、严格考核,充分发挥“牵总”作用;要明确市、县(区)、街道、社区城市管理的职责和权限,增强条块管理的互补性,把管理工作向下延伸到“末梢”,推进城市管理重心下移,真正建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制;要结合政府机构改革,按照“管理、服务、执法”三位一体的“大城管”格局,全面整合现有城管资源,组建完善市县两级城市管理委员会的具体办事机构,赋予其足够的管理执法职能,使其真正承担起城市管理的“龙头”作用;要建立部门之间、市县(区)、街道、社区之间有效的联系沟通,事前告知和定期通报制度,切实解决目前条块分割、职能交叉、职责不清、协调不力的问题。

2、加强队伍建设,深化法制观念。必须始终把提高城管执法队伍整体素质作为首要任务抓紧抓实,按照“缺什么补什么,什么弱强什么”的思路,下功夫把城市管理最需要,自身素质最薄弱的能力补上去。要进一步完善城市管理法规体系,建立城市管理的长效机制,落实责任,强化监督,把城市管理的各项工作纳入法制化轨道。

3、强化“精细”理念,注重“紧到”实效,管好管活城市。既要牢固树立精细化管理城市的理念,以人为本,搞好服务,提高管理的质量,又要将城市各种脏乱差行为的规范管理,因基础设施先天不足形成的城市突出问题综合整治,抓紧时限、拉紧尺度、监管到位、处罚到位,通过严管重处,实现市容整洁美观,交通井然有序,商贸繁荣昌盛,市民安居乐业,城市充满活力的目标。

4、努力营造全民参与城市管理的社会氛围。要紧紧围绕卫生城市、园林城市、环保模范城市创建成果巩固,进一步加大城市管理宣传力度,充分利用报刊、电视、电子屏、宣传栏等媒体,采取开辟城市专栏热线、城市亮丑专题等形式,加强正面引导,大力宣传加强城市管理的重要举措,反映城市管理的重要成果,使广大市民理解支持城市管理工作。要加强市民教育,提高文明意识,使广大市民自觉养成关心市容市貌、维护城市形象的良好习惯,努力增强自我维护、自我监督、自我管理意识,自觉抵制各种不文明行为,为城市管理创造良好的社会环境。要建立健全公众参与机制和社会监督机制,调动市民参与城市管理的积极性,鼓励市民对城市综合整治进行监督。

5、按照“全覆盖、高效率、拓功能、重实效”的总体要求,加快推进“数字城管”建设。整合现有城市管理部门的巡查管理力量和社区管理力量,组建队伍;整合各种便民服务热线、公共信息设施、视频监控设施,以及现有通讯网络和手机微信功能,组建城市管理信息采集网络,实现对城市的立体管理。应加大投入,推动建设“数字城管”基础资源库、基础设施平台和监督指挥中心,实现城市管理由粗放定性向集约定量转变、由单一封闭向多元开放互动,由“数字城管”向“智慧城管”升级。

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