市政协三届二十一次

常委会议材料 

神木县农村土地流转情况调研报告

一、土地流转改革目标

土地流转是农村经营体制改革的一项重要内容，土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。另一方面，构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。近年来，随着我县农村经济发展、农业产业结构调整和农村劳动力转移，农民对土地的依赖性越来越小，同时，养殖大户、专业合作社、家庭农场、涉农企业越来越多，对土地的需求的能力增强，成为土地流转的有效需求主体。神木县坚持以发展高效规模农业、促进农民持续增收为中心,积极探索农村承包土地流转新机制,以土地流转来加速农业的现代化，改变经济发展过分依赖能源的经济结构，不断优化农业产业结构,做大做强特色产业，取得了一定的成效。在政府的引导下，全县预计5年内流转土地50万亩，达到全县耕地面积的60%。

二、土地流转现状

神木县位于陕西省北部，晋、陕、蒙三省交界处，属陕北黄土丘陵与内蒙古草原过渡地带。全县总面积7635平方公里，是陕西省面积最大的县，县辖15个镇6个办事处629个行政村，总人口42万人，其中农业人口20.2万人。全县耕地种植面积78万亩，通过多种形式向合作农业、高效农业、规模农业有序流转土地保留面积23.4多万亩，占全县总耕地面积的近30%。其中2014年全县流转土地面积近12万亩。流转到企业3.6万亩，合作社8.4万亩。土地流转后全县形成占地500亩以上的种植示范园9个；占地1000亩以上农牧业标准化基地12个；占地1200亩的近郊农业项目1个和占地1万亩的尔林兔现代农业示范园。

三、土地流转存在的问题

目前，我县土地流转过程中存在不少问题，主要表现在以下几个方面：

（一）地理环境制约了我县的土地集中流转。  

中南部黄土丘陵沟壑区，区域结构复杂，山大沟深，耕地面积分散，面积小，交通不方便，不便于机械化作业，单靠人工种植，实行规模集中的难度较大，劳动生产效率低，不能形成大规模农业，难以实现有效的土地流转，从而土地的资源优势得不到充分发挥，更有农民对部分粮田弃耕的情况。而北部矿区近年来水资源也出现了匮乏的态势，也不宜发展规模农业。这些因素从根本上制约了土地的集中流转。

（二）  流转后，土地收益差。近几年我县流转土地保留面积23.4万亩，农业项目具有投资大、见效慢、风险大、回收期长等特点，而土地流转相关政策没有明确土地流转期限，现实中土地流转往往周期较短，给企业后期效益回收埋下不稳定因素。目前我县好大一部分流转项目要是失去政府的支持，很难维持正常的生产发展。对于农民来说简单出租、转租是我县主要的流转方式，特别是年代较长的流转，几乎全部是这种形式。这种形式的好处是，流转稳定，便于投资，能充分发挥土地潜能。但是，这种简单的出租式流转，农民的实际收微少，根本不能保障农民正常生活所需。如我县西沟四卜树、麻家塔盘龙湾的近郊农业项目，流转土地的农民只能拿到每亩仅仅几十元到几百元的租赁费，农民大都没有固定工作和收入，仅靠这点微薄的租金收入，失去土地后很难保证农民正常生存。这是土地流转的最大瓶颈

（三）部分土地流转只存在于形式。由于近年来国家、省、市及地方财政对土地流转投资逐年加大，特别是我县“金桥工程”实施以来，一些土地的流转，对农民没有任何增收、对农业没有任何增效，只存在于形式上的流转，期目的只是为了争取财政投资。

（四）真正立志投资“规模农业”的人员少。我县农业北部以玉米生产为主，中南部是以小粮和红枣生产为主。近年来部分企业家、老板，对农业的投资兴趣有所提高。但大多受当前国家、省、市、县财政投资的逐年加大的影响所致，真正立志投资农业的人员相对较少。加之财政对大面积生产的农业投资比重相对少于“工程性” “项目性”农业。造成目前企业家老板主要是投资近郊农业和观光农业为主，对城市品位的提高有较大意义，但对大面积的农业生产作用和意义相对有限。

（五）农民思想认识参差不齐，流转进展不平衡。目前，大多数农民恋土情结较深，加上各项农业补贴，特别是北部矿区资源性土地补贴加大，土地收益得到提升，农民把土地看得更加珍贵。即使外出务工、经商，也舍不得将土地流转出去，从而限制和影响了土地流转。不少农民小农经济意识比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交亲戚耕种比较放心。部分农民怕土地流转政策不稳定，不敢大胆投入，容易出现短期行为，不利于土地的可持续利用。

 

 

府谷县农村土地流转情况调研报告

 

一、基本情况

府谷县位于陕西省最北端，秦晋蒙三省（区）交界的黄河“金三角”地带，东与山西省河曲县、保德县隔河相望，北与内蒙古自治区准格尔旗、伊金霍洛旗接壤，西南与神木县毗邻，素有“鸡鸣闻三省”之称。全县总面积3229平方公里，辖20个镇、农业园区、办事处。总人口24.38万，其中农业人口19.6493万人。全县共有耕地面积102.35万亩，常用耕地面积65万亩，2013年粮食播种面积46.1万亩。

二、农村土地流转现状及方式

2013年家庭承包耕地流转总面积为44864亩，其中转包27245亩，转让1151亩，出租2159亩，股份合作13602亩（入股合作社13500亩），其他形式707亩；流转入农户手中7010亩，流转入农民专业合作社17017亩，流转入企业14260亩，流转入其他主体6577亩。流转土地中用于种植粮食作物的面积为19793亩，占总流转面积的44%。共签订耕地流转合同3881份，签订合同的流转面积28920亩，占土地流转总面积的64.46%。

三、我县农村土地流转的特点

1、农户间流转面积逐年在减少。由2012年的34863亩降为2013年的27245亩，究其原因主要为，随着城镇一体化的发展，大量农村劳动力选择进城打工，农村留守人口主要以老弱病残为主，自家土地都无力耕种，更不用说流转土地。

2、股份合作方式上升比例比较迅速。2012年股份合作仅为102亩，但到2013年股份合作方式一下上升为13602亩，因为近几年我县农业发展以园区、小区建设为重点，2013年园区内农业企业、合作社流转土地面积比较大。

3、以出租方式流转比重上升。结合往年农经数据来看，、流转方式主要以转包为主，出租方式虽占比例较小，但呈现出逐年上升的趋势。

4、流转入合作社的比重较快提升。在全部流转土地中，流转入合作社的土地为17017亩，占流转土地总面积比重由2012年的11.35%上升到2013年37.9%（其中入股形式流转入合作社的比重为79.3%）。

5、流转土地用于粮食种植的面积比例增长较快。随着中央一号文件积极鼓励发展新型农业经营主体，部分致力于农村发展的农民开始大量流转集中连片土地，并尽可能的采用机械化地种植方式，极大的降低了人工成本，使得规模化耕种在我县得以发展。

四、农村土地流转存在的问题

1、群众思想认识不到位。一部分群众对土地承包经营权流转在思想上存在一定顾虑，担心土地一旦流转出去，自己想收回时能不能收回；国家的惠农补贴资金，还能不能发到自己手中；另外，由于外出务工经商，收入不稳定，失去了生存的最基本保障，导致土地流转期限较短，影响了土地的健康流转和规模经营的发展速度。

2、流转程序不规范。许多流转都是农户间自发进行的内部的私下流转，流转规模较小，其实质不是真正意义上的流转，没有建立稳定的流转关系，存在流转期限短、口头协议多、书面合同少的问题，即使有合同，也存在权利义务表述不清，利益分配不规范等不完善之处，造成了农村土地流转的随意性和不稳定性。一方面容易引起纠纷，影响农村社会稳定;另一方面，造成了承包者的短期行为，因流转双方有的是一年一定，使得承包者没有长期保障，不肯对土地作较多投入和对水利设施进行妥善维护，怕投入的资金收不回来。

3、流转机制不健全。土地流转的实质是土地经营权的交易，交易行为既市场行为，市场经济必须有必要的机制做保障。当前，土地流转的保障措施没落实，土地流转后没有相关的配套措施，少数土地流转后的经营者，缺乏对耕地的保护意识，为提高近期收益对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降。更有少数承包者，假借土地流转之名对土地进行非法侵害，改变土地用途。

4、缺乏流转的服务组织。目前是事前信息无人收集，事中无人提供报务，事后无机构监管，有的档案资料都没人管理。要真正准确说出一个镇、一个村社的土地流转情况还存在统计+估计的情况，实际是土地流转还没真正“走”起来。

五、土地流转的对策建议

一是提高对土地流转的认识。要广泛开展以土地承包法、土地流转管理为主要内容的宣传培训工作，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收的典型，要千方百计让基层干部和农民群众认识到，土地不仅是农民就业和生存的手段,还是一笔庞大的资产，而实行土地流转正是合理利用这一资产和增加要素收入的有效手段。要让农民了解政策,消除误解，提高“以地生财”的意识。

二是要稳定完善农村土地承包关系。一是保证农民依法享有土地承包经营权，土地承包经营流转权，维护当事人合法权益。二是保证农民承包土地经营权的长期稳定，坚决执行土地承包30年不变的政策，对部分村社存在人地矛盾突出的问题，要引导农户通过合理的土地流转方式予以解决。

三是要依法规范土地流转相关程序。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农户开展土地经营权流转，开发土地合作经营项目，提高土地资源的整体效益。积极为农民流转土地提供中介服务，建议政府尽快成立土地流转服务中心，加快农村土地流转和规模经营进程。通过采取一系列合法有效的措施，推进我县土地承包经营权流转，使全县农村经济发展由分散经营向规模化、集约化经营模式转变，为实现现代农业集中突破、加快现代农业发展进程提供强有力的保障。

全省农村土地承包经营权确权登记工作的正在开展，我县也在积极地筹备开展此项工作，相信随着此项工作的开展实施，我县的农村土地流转会逐步走上正规化的发展道路。

定边县农村土地流转情况调研报告

 

定边县位于陕西省西北部、榆林市最西端，陕、甘、宁、蒙四省区交界处。全县辖20个乡镇，总人口32.93万人，总面积6920平方公里。我县是陕西省特色农业发展资源优势大县，荣获“全国粮食生产先进县”、“世界红花荞麦原产地保护县”、“全国优质高产马铃薯生产第一大县”、“中国农业发展百强县”等称号。现将我县农村土地流转情况报告如下：

一、我县农村土地流转的基本情况

我县农村土地流转经营权流转始于上世纪90年代中期，流转初期是以农户间的互换形式出现的。一些村组和农户为了完成税费上缴任务或避免土地撂荒受罚，把土地无偿甚至“倒贴皮”转包给别人，土地使用经营权不仅没有收益，反而成为一种负担。近年来，实行粮食直补政策后，农民种粮的积极性高涨，加快了结构调整和流转步伐，土地产出效益明显提高，不论是村集体组织规模流转，还是农户自主进行流转，土地流转逐渐活跃起来。根据2013年底的农经统计年报数据，我县家庭承包耕地总面积323万亩，承包农户6.8万户。截止2013年底，全县土地流转面积达22.82万亩，占总耕地面积7%。其中转包面积17.4万亩，占流转总面积76.3%，转让面积0.009万亩，占流转总面积0.4%，互换面积1.3万亩，占流转总面积5.7%，出租面积3.4万亩，占流转总面积15.1%，股份面积0.013万亩、其他形式发包面积0.56万亩，占流转总面积2.5%。

从流转去向上看，全县发生流转的土地流入农户及个人的有19.44万亩，占流转总面积85%，流入专业合作社的有2.64万亩，占流转总面积11.6%，流入企业的有0.14万亩，占流转总面积0.6%，其他0.7万亩，占流转总面积2.7%。

从流转期限上看，流转达30年以上的有2.64万亩，占流转总面积的11.6%，流转时间出现长期化现象。

从流转用途上看，流转后的土地用途呈单一化，基本都是用于种植业生产，搞其他行业的较少。

从发展趋势上看，自中央实行一系列惠农政策后，农民种田的成本进一步降低，惜地意识提高。流转的土地由当初主要是撂荒地扩展到良田。土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展。土地流转的对象有原来的村内进行，扩展到龙头企业、合作社。经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业。

从流转方式上看，我县的土地流转主要有四种类型：一是转包型。指原承包方将部分或全部土地的经营权转移给其他农户，承包方与发包方原承包关系不变，目前这种形式是我县土地流转的主要形式；二是互换型。为了耕种方便或发展规模经营的需要，农户之间或农户与集体经济按照自愿、互利的原则串换承包地，原承包关系不变；三是租赁型。就是农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人。这种又分两种情况，一种是我县白泥井镇梁湾村民盛合作社，流转土地2200亩，进行土地整理，并建设日光温棚等基础设施，然后分给农户，由农户自主经营。另一种情况是合作社租赁土地，合作社自己组织生产经营。大多数合作社都是通过这种方式流转土地、实现规模经营的。典型的比如白泥井镇恒圣农业专业合作社，于2011年流转荒地3800亩，进行马铃薯的良种繁育，将荒地改造成旱涝保收田。白泥井镇助民大棚蔬菜专业合作社于2008年流转荒地130亩，2013年又流转荒地70亩，改造成日光温室，种植大棚蔬菜、水果、草莓等，并进行辣椒等的工厂化育苗试验。；四是入股分红型。就是农民将土地以股份的形式参与公司经营，按照风险共担的原则，与公司结成共同体。比如堆子梁镇绿清源农业专业合作社，在2011年以社员土地入股形式流转1660亩，2012年又以同样方式流转506亩，现共有2166亩，实行工分制，每天上工9个小时，按10分计，折合120元，年底兑现。年底除去生产费用全分红。2011年、2012年除去生产费用、基础设施投资，人工，两年每亩分200元。不种地的租地费水地80-90元，旱地20-30元。原只有400亩水地。不种地的收入增加。种地的收入也增加了。土地收入低了，但工资收入增加。农民家庭总收入有所增加。长期劳动的有7人，年龄50-66岁，平均年龄在60岁以上，主要浇水、追肥、锄草等，主要以机械化为主。劳动强度较以往大大减轻。全程机械化，马铃薯捡收需人工。需要马铃薯联合收获机。收获时需临时100多人。年轻人全部外出打工，经商。年轻的电工还找不到。以种植马铃薯和玉米为主。入股的社员既参与合作社的生产经营分红，又在合作社打工挣工资，得双份收入。今年，在家种地的农民不太满意，但经算账后理解。今年在电力上新投资19万元，水利设施新投资50多万元。新投资欠账，上年政府补助30万元用于新投资。2011年以来，政府投资30万元用于基础设施，马铃薯库84万元。良种补贴270万元。农机补贴20多万元。共400多万元。总投资830万元。自筹430万元，两年产值400多万元，除过每亩200元（计30多万元）外，全用于投资。共上了2个大喷灌，630,800亩。滴灌、微灌、渗灌、移动喷灌四种模式。今后，计划投资70万元。预计分红每亩500元左右。以后可能会更多。无地租，全分红，两年每亩200元。非合作社的地租，由于合作社运作，提高了整体的地租。间接地提高了周边农民的收入。种地农民工资，常年的每年2万元多，短期的，老婆都能挣1多万元。统一实行“土地入股、合作管理、按劳取酬、效益分红”模式，实现了“规模种植、机械化作业、解放劳动力、增加收入”的战略目标。主营马铃薯和玉米两种作物。去年玉米青贮，售出当地的奶站和养殖户。今年已经订出900万斤。马铃薯地头销售，销往山西、西安、山东等地。没有创品牌。

从流转效益上看，土地流转对于农村经济发展，促进农民增收起到了积极的推动作用。一是提高了农产品质量。土地流转使土地向种田能手转移，形成规模经营，促进了农业机械化水平的提高，统一了粮食品种，提高农产品质量，增强市场竞争力。二是节约种粮成本。土地经过流转形成规模经营，生产者可以对规划决策、组织生产等各方面进行科学安排，合理配置，精确计算，从而实行科学种田，节约成本，提高效益。三是增加了农民收入，主要是增加了地权收入，转出方从事二、三产业或外出劳务获得新的收入，或者参与经营分红或务工收入。

二、当前土地流转过程中存在的问题

（一）流转机制不健全，土地流转处于初级阶段，缺少有效的市场机制，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地流转程序不规范，大部分土地流转没有到村和乡镇备案。流转以口头协议为主，书面协议很少，双方的权责利没有明确的约定，容易引发不必要的协议纠纷。

（二）流转文书管理不完整，土地流转多以农户自发的流转为主，所有乡镇没有建立流转台账，即便有的签订了合同或协议，也没有到村备案，更没有到乡镇农经部门鉴证，存档和备案，至使农经部门对土地纠纷，由于无依据，无法进行审核，不利于纠纷及时解决。

多数农户在土地流转时，以口头协议进行流转的多，未签订书面协议或合同。即使有的签订了书面协议，内容也很简单，形式不规范不健全。由于落实“一免两补”政策使土地增值，部分转出土地农民借合同不规范的机会索要回土地经营权，引发了很多农村土地纠纷，给农村社会造成了不稳定因素。

（三）流转受小农思想束缚影响。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，是农民的“命根子”，特别是近年来征用土地频繁，大多数农民为了征地补偿款，不愿意流转。农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是取消农业税实行粮食直补后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包土自己耕种，也存在着部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包土地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，就会没有依靠和不安全，另外，多数农民小农经济思想意识比较严重，小富即安，投兴业怕担风险，务工、经商怕丢地权，满足于守土经营或亲戚耕种比较放心。农户间转包的多，租赁、转让、拍卖等流转形式少。流转给一般农户的多，流转给专业大户的少。流转期短的多，长的少。这种情况容易出现短期行为，不利于土地的可持续利用。

（四）农民社会保障滞后影响流转由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包土地，但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。

三、加快我县农村土地流转的设想和打算

推动农村土地流转是当前乃至今后很长一段时间农业农村工作的重点工作。具体要着重把握好“五个三”：

一要严格遵守“三大原则”：一是自愿原则。农民流转自己的承包地必须完全出于自愿，既不能强制，也不应限制。二是依法原则。土地流转必须严格遵守《土地法》和《土地承包法》等法律法规，特别要做到不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。三是有偿原则。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，必须有偿流转。

二要认真建好“三大平台”：一是抓紧建立土地流转信息服务平台，逐步建立完善土地承包经营权流转管理、交易、信息发布、政策宣传等系统平台，及时发布土地流转信息。二是健全土地流转政策服务平台。依托县乡（镇）农经管理部门建立健全农村土地流转服务中心，为土地流转提供合同签订、合同鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务，规范流转行为，规范流转合同，规范档案管理。完善土地流转仲裁机构建设，做好纠纷协调工作。三是建立科技服务平台。农业科技服务重心要向规模经营大户倾斜，有针对性开展农业新品种、新技术、新设施的引进、示范、推广，农业部门要选择一批产业型态典型、带动力突出的流转大户，开展一对一帮扶。加快培育农机服务队、植保服务队等农业社会化服务组织，为土地流转提供技术服务支撑。

三要积极培育“三大主体”：一是大量培育农村专业大户，积极引导农村科技户、种植能手、养殖能手等农村能人，流转土地，扩大规模，专业从事规模种植、规模养殖。积极探索家庭农场经营模式，鼓励农村专业种植大户扩大经营规模，依法取得法人资格，向家庭农场升级转化，培育从事适度规模的农业生产、加工、销售的新型组织。二是扶持培育土地股份合作社，引导农民以土地承包经营权入股，吸引农村种养能手、农业龙头企业等参与，实行规模化经营。鼓励农民专业合作社发挥自身优势，积极投入土地流转，壮大经济实力，增强服务带动能力。三是吸纳和鼓励农业龙头企业、城市工商企业流转农村土地，支持农业产业化龙头企业和食品加工企业延伸产业链条，建立自己的优质原材料供应基地。把推进土地流转与开展农业产业招商有机结合起来，吸引工商资本投入农业，以工业理论经营农业，为农业发展注入新鲜力量。

四要努力建立“三大机制”：一是建立奖补政策激励机制，进一步制定完善奖补政策实施办法，明确奖补条件，明确奖补标准，明确申报验收办法，每年定期申报，定期验收，定期兑现奖补资金，并将奖补政策通过报纸、网络等各类媒体广泛发布，激发全社会参与农村土地流转的热情。二是建立项目扶持激励机制。测土配方施肥、农机补贴、沼气建设等项目要优先向土地流转大户倾斜，允许各类规模经营主体承担财政、农业、水利、国土资源等部门安排的农田水利设施建设、中低产田改造、农业科技示范园区建设、农业综合开发、土地整理、新品种、新技术应用推广等各类项目，为各类经营主体提供优越发展环境。三是建立表彰奖励机制。每年评选一批经营良好、效益显著、运行规范土地流转大户，在全县农村工作会议上给予隆重表彰。

五要切实抓好“三大结合”：一是要把土地流转与产业结构调整结合起来。鼓励和支持土地流转大户积极发展设施蔬菜、规模养殖、苗木花卉和生态休闲农业，铸就特色产业，打造优势板块。二是要把土地流转与土地承包经营权证书颁发工作相结合。有相当部分农民不愿把承包地流转出去的主要原因是担心承包地一旦流转出去，就收不回来而失去承包地。我们要尽快完成农村土地确权颁证工作，让农民吃下“定心丸”，让他们大胆地进行土地流转。三是要把土地流转与促进农民转移就业结合起来。抓好新型农民培训和农村劳动力转移就业技能培训，切实提高农民转移就业技能。培育农村劳务市场，广泛搜集、发布务工信息，畅通农民转移就业渠道。大力发展农村二、三产业，着力发展农业服务业，拓展农民转移就业空间。

 

 

 

 

 

靖边县农村土地流转情况调研报告

 

靖边县位于陕西省北部偏西，毛乌素沙漠南缘，全县农村土地总面积706万亩，林草四荒面积534.9万亩，家庭承包耕地面积130万亩，乡村农户6万户，农业人口25.3万人，农村劳动力17万人。近年来，随着小城镇建设、产业结构升级、劳动力转移，农地流转对现代农业发展发挥了积极作用。

一、农地流转的现状

据抽样调查截止目前全县农地流转总面积约10万亩，转包约占64%，出租约占20%，互换约占14%，股份合作约占2%。

农地流转特点：一是流转的总量少，全县农地流转面积约10万亩，占耕地总面积的6﹪；二是流转到合作社的少，约占流转总量的26%；三是规模流转的少，约占流转总量的45%，其中流转到合作社的占26%、流转到农业企业的占19%，流转的农地主要以农户之间互换散碎耕地和转包为主，占流转总量的55%；四是流转期限短，大多一年一议。

农地流转的主要模式：一是委托耕种型。外出农户将耕地委托亲戚弟兄耕种，不签合同，不支付流转费；二是大户租种型。处于自发状态，外出农户将耕地转包或出租给当地种养大户，大多不签合同，以口头协议为主，流转期限及价格一年一议；三是合作开发型。以村组为单位，成立农民专业合作社，通过合作方式进行土地统一整理配套开发，提高土地生产能力。如席麻湾乡金沙薯业专业合作社，将全村小组70％和75％的农户和耕地组织起来成立合作社,建成300亩喷灌马铃薯生产基地；四是公司承租型。流转期限较长，大多5-10年，规模较大，一般500亩以上，90%以上属新开垦地或荒地。

二、农地流转取得的效果

我县流转的土地主要发展设施农业，种植蔬菜、马铃薯等，规模流转效益初步显现。

1、提高了土地生产能力，实现了规模化标准化生产，提高了效益。如东坑镇东胜村农民张宏如500亩流转地，流转后通过整理及基础建设，玉米由过去亩产400公斤提高到900公斤左右；涌泉居公司990亩流转地2011年发展专用薯及种薯生产，实行标准化作业，平均每亩纯收入3000元。

   2、降低了生产费用，提高了经济效益。东坑镇东胜村张宏如500亩流转地，土地流转后，实行农场化经营，较分散经营年可节约农资费用1000元左右、节约用工1000标准工日、节约耕作成本4000元左右。经核算，500亩流转地种玉米年净效益15万元。

3、促进了产业结构调整与优化。鸿丰蔬菜合作社800亩流转地用于发展设施蔬菜生产，提高了农业设施化水平；涌泉居公司990亩流转地发展专用薯生产，发展了特色产品；金沙薯业合作社330亩农地流转，促使全村三分之二农村劳动力向城市二三产业转型。

   4、增加了农民收入。涌泉居公司990亩流转地原属沙地，农户基本无收益，流转后，土地转出农户除每亩80元流转价款所得外，每年劳务收入15.4万元，平均每户增加收入2915元。

三、农地流转的制约因素与问题

1、二三产业发育程度低。据统计测算我县农村从事二三产业劳力2万人，占劳动力总数的11.8%,外出务工劳力5万人。进城农民大多以小生意、打临工为主，少部分属于商人或产业老板，对从事非农产业收入预期不稳，有不足30%具有脱离土地生存能力，大多务工人员兼顾土地生产。

2、新型经营主体投资农业效益低。一是基础投入大。涌泉居公司990亩土地整理投资1000万元；二是生产成本高。靖边县海源合作社2013年种植400亩马铃薯，平均每亩投入成本2560元；三是以经营常规产业为主。目前500亩以上的规模流转均以脱毒马铃薯为主，平均每亩净利润400-600元；四是农业生产周期长，农业面临自然、市场双重风险;五是品牌效益没有凸显。

3、土地是农民收入的主要来源。一是农业依然是农民增收致富的主导产业，全县有8万劳动力从事一产，农民收入50%以上来自一产，北部中等蔬菜农户年户均纯收入10-20万元；二是流转价格低。中北部平均100—200元/亩年，南部平均50—100元/亩年，滩水区种玉米年亩产值达1500-2000元；三是农民习惯经营土地生存，农村留守劳动力平均年龄在45—65岁左右。

4、其他因素。主要是南部山区外出劳力多，基础条件差，经营主体不愿投资，北部滩水区基础条件好，劳动力转移相对较少,流转较为困难等。

我县农地流转中的问题主要有：一是认识不到位。农民对承包土地流转的认识不足，宁愿将自己的土地撂荒或将土地委托给自己的亲朋好友耕种，也不愿意流转；二是流转不规范，大多流转是在劳动力转移后，农户民间自发流转，一般不签订流转合同，以口头协议为主，导致流转纠纷较多。问题的成因：一是农民对法律政策了解少；二是服务体系不健全；三是缺乏激励机制；四是社保体系不健全。

四、加快农地流转的对策建议

根据我县实际，要推进农地流转，就必须转变发展方式，就是转变农民的生产方式、思维方式和生活方式。

一是转变农民的思维方式。做好对农民的宣传教育工作，把从事传统农业生产意识转化为从事现代农业或从事非农产业的生产意识。

二是转变农民的生活方式。把传统的农村生活意识转化为现代新农村的生活意识或市民的生活意识。

三是转变农民的生产方式。把传统农业生产方式向现代农业转变，由从事农业产业向从事非农产业转变；根据市场的需求，发展现代农业和非农产业，把农民转变为农商、工人或其他用实人才。为此，应采取以下五项措施：

1、加大宣传力度，引导农地流转。加大对产业农民培育工作，深入宣传教育农地流转、规模经营与现代农业发展、农民增收的关系，提高对流转的认识。

2、培育经营主体，驱动农地流转。一是培育以合作社为主导，种植大户、家庭农场和龙头企业为补充的新型经营主体，推广农业机械化的生产方式；二是培育“社会化”程度高的专业合作社和龙头企业，提高效益，促进农地流转。

3、发展非农产业，促动农地流转。搞好城镇化建设工作，发展长期具有活力的二三产业和其它非农产业，为农村人口和农业劳动力转移提供空间，使农村劳动力从事非农产业后有长期稳定的收入来源，解除农村人口进城生活的后顾之忧，解决半工半农的问题，促进农地流转。

4、建立激励机制，推动农地流转。通过采取免费培训、以奖代补、项目倾斜、提供贷款贴息、优先安排从事非农产业就业和城镇住房等措施，激励推动农地流转。

5、健全服务体系，规范农地流转。一是加强领导。成立农地流转领导小组，统一研究、组织、指导、协调农地流转工作；二是健全服务体系。建立县乡村农地流转服务机构，明确工作职责，开展流转服务；三是规范流转程序。开展确权登记、流转信息及流转合同管理服务、调解仲裁、探索产权交易。

 

 

横山县农村土地流转情况调研报告

 

为了摸清我县农村土地流转现状，稳步推进土地适度规模经营，横山县政协组织委员先后深入我县白界、塔湾、响水等乡镇调研考察，了解2013年我县实行土地流转一年以来的具体情况。

一、基本情况

横山县总面积4333平方公里，总土地面积650万亩，农耕地181万亩。开展土地流转一年以来，既取得了不小成绩，也发现了不少问题，为我县更好的开展土地流转工作积累了宝贵经验。经过认真调研发现我县土地流转有4大特点值得关注。

1、流转面积逐年增加。2013年县委、县政府实施土地流转政策以来，全县土地流转面积迅速增加，截至目前，我县芦河、无定河沿岸有2772户15616人流转水田27800亩。其他乡镇也积极促进该项政策落实，如雷龙湾乡就流转各类土地4200多亩。

2、流转方式不断丰富。我县土地流转方式一改从前个人对个人转租的传统方式，呈现个人对企业，村集体对企业或个人等多种流转方式，具体可归纳为以下三种：一是龙头企业或种田大户带头，以租种形式，将村集体或农户土地集中开发利用。二是龙头企业或带头人出面，采取土地入股，合作种植或联户种植，风险自负。不过此种方式要求组织者要有很强的号召力，人际关系协调较难，很难在大范围内组织实施。三是土地持有者自愿重新联合，以合作社形式，组织进行生产活动。一切农务活动均由合作社承担，采取土地入社，农耕或农机服务队代耕代管，从种到收全程服务，年底以地分红付本。这种形式适宜地势平坦，能机械化作业地区。

3、流转效益日趋显现。早期参与到土地流转的大户已经从这一政策中获利，更加积极的参与流转土地，特别是水地进一步向大户集中，有利于实现经营规模化。如，响水镇驼燕村的乔俊宏同志，将村集体围河造出的水地、在外打工农民撂下的水田，共计8000多亩，每亩每年租金为30-40斤大米，承包到自己名下，全部种植水稻，目前已取得了较好的经济效益和社会效益。同时，投资购置了育秧、插秧、收割、电喷机械，成为名副其实的机械化种稻大户。横山镇李界沟村采取土地入股的形式，将花户在大河湾不宜种植的下湿地收回村集体，地权依然属花户，由村集体统一管理治理，拉沙造田500亩。经考察论证，聘请专家，严格按照作业程序，在大河湾建成500亩葡萄示范基地，三年内不给花户租金，之后每亩每年给花户150元租金，逐年翻倍增加红利，直至增到1500元，实现了土地产出最大化。

4、土地流转促进农业产业化发展。土地流转突破了我县传统农业格局，许多新兴农业产业被引进，成为我县农业发展新亮点。如，白界乡的白云雷同志通过土地流转发展稻田养蟹，促进了我县特色农业的发展。稻田养蟹是典型的生态农业生产模式。稻田不施化肥，不喷农药，生产绿色安全环保有机稻谷，稻蟹共生，种养结合，相得益彰。稻田养蟹，一田两用，一水两用，稻蟹双收，极大地提升了稻田的经济价值。白界乡色草湾的稻田养蟹项目，仅养蟹一项纯利收入1795元/亩。同时，生产的有机大米，市场价在每斤20元左右，市场需求大、经济效益好。

二、存在问题

1、思想认识不到位。一是农民不能认识到土地流转带来的致富机会。不能认识到土地流转是将农民从土地中解放出来，使现有农民成长为新型农民的变革。对传统农业的留恋和“失去土地”的不安让土地流转工作举步维艰。二是基层干部对土地流转工作认识不到位，政策宣传力度不大，对农民的思想工作做的不够深入，政府提供的政策保障老百姓了解不够透彻。

2、服务体系落后。省、市、县对具体的土地流转政策措施少，土地流转服务机构和体制不健全，土地流转中介服务组织匮乏，流转信息渠道不畅，难以为农户提供有效的流转服务。转入、转出两头难，土地流转市场不活跃。

3、土地流转进展不均衡。一是南部山区土地集中成片经营难。我县南部山区地势较陡，而且农户手中的地块小且分散，要把这些土地从分散的农户手中集中成片后开发，土地流转工作很难推进，不仅多数农户担心失去土地后生活没有保障，不愿意把使用权转让出来，而且没有较高的利益吸引，愿意承包土地的承包方也寥寥无几。二是北部部分乡镇发展较快。北部地势较平缓的乡镇土地流转步伐较快，特别是以白界乡、塔湾镇为代表的无定河、芦河沿岸的土地较受欢迎。

4、基础设施滞后。在调研过程中我们发现，对土地流转感兴趣的人不少，但真正投资实施的却不多，主要由于道路建设滞后，土地“三通一平”、“八配套”跟不上，土地及周边环境大多处于原始状态，要想上规模、出成效的发展农业还需要大量的投资在基础设施建设上，极大地增加了流转成本。

5、流转程序不规范。目前我县农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协议多，文字协议少。绝大多数的土地流转没有正式合同，有的即使签了合同，但条款不全、不符合规范，致使合同不合法，一旦遇到纠纷难以解决。有的流转价格确定不合理，土地流转自发性、盲目性和随意性较大，一些早期流转特别是流转期限较长的地方，由于流转价格定的死而低，导致转让者利益得不到保护。

6、农业产业融资难。涉农贷款用不上，严重制约了农业产业发展。我县农业产业发展规模小，导致融资困难，涉农银行真正用于农业发展的贷款少。由于农业产业抵御市场和自然灾害较弱，部分投资者怕担风险也会减少投入。

7、农产品价格不高。在土地流转大户们之间流传着这样一句话“种地是有钱人搞的，想赚钱的人都不搞”。由于今年农产品价格普遍在低位徘徊，导致农业经济在市场上并不活跃，对投资吸引力不高，严重制约了土地流转和现代集约农业的发展。

三、几点建议

1、强化宣传引导。要加强对党的农村政策的宣传，让广大干部群众了解政策，自觉摒弃陈旧观念，摆脱固有定势思维的束缚，放开手脚参与土地流转。特别是加大对十八届三中全会会议精神的宣传，引导农民树立起“大流转大发展、小流转小发展、不流转难发展”的思想，在坚持依法、自愿的前提下，通过各种途径，推进农村土地流转。

同时，要加大农村劳动力培训力度，确保了每个劳动力都有一技之长，提高农村劳动力就业能力，加快农民向第二、三产业转化，为进一步扩大土地流转创造条件。

2、制定合理规划。建议县委、县政府加大对农业结构的调整力度，可以邀请有关专家进行论证规划，充分利用我县地理条件，对宜田则田、宜水则水、宜林则林、宜牧则牧，做到一次性规划、分年度实施，力争通过3-5年的时间，打造现代农业发展模块，实现经济效益、社会效益、生态效益最大化。

3、加大扶持力度。一是为土地流转提供管理、服务方面的专业支持。县委、县政府在资金、政策上给予大力扶持。在政策上给予扶持的同时，在涉农基础设施建设上加大投资力度，多修“运菜路”、多架“农用电”，保证涉农投资；建立农产品交易中心，让市场参与农产品价格调节，吸引涉农投资；设立土地流转、农产品交易备案登记、信息发布机制，制定流转合同范本，明确流转双方权责，规范土地流转，引导涉农投资。二是涉农银行要加大对农业扶持力度。农业银行、农业发展银行、农商银行在涉农贷款加大投放比例，对经营达到一定规模、面积达到一定数量、流转合同规范的经营户给予支持。同时，积极落实十八届三中全会精神，允许农民用土地经营权抵押贷款。三是建议保险机构对农业发展及土地流转扩大保险险种，建立健全保障现代农业发展的保障体系。

4、发挥带头作用。一是要积极发挥现有土地流转大户的示范带动作用，组织经验交流会，让更多的农民看到土地流转给农民致富带来的实实在在的好处。二是要走出去多学、多看、多引进新的农业种植和经营模式。如在甘肃、山东土地流转已经有很好的发展范本；特别是我们现在发展的现代农业经营方向在台湾地区早在上世纪60年代已经开始发展，至今拥有一套非常成熟的发展理念和模式值得借鉴。

5、加快结构调整。农业结构调整既是以市场为主导重新优化配置生产要素的过程，也是土地流转的过程。要围绕农民增收这一目标，大力发展生态、安全、高效农业，因地制宜发展特色农业，形成“一村一品”或“多村一品”，提高农业生产力和土地效益，构筑农村经济发展新优势。

6、发展产业化经营。加快生产合作社、龙头企业、种植大户扶持引导，在舍饲农业、观光农业等现代化农业发展中找到适合我县特色的主导产业，不断提高经营水平和辐射带动能力，增强土地流转后续力。以农民合作社为载体，直接参与农村的土地流转市场，加快我县农业产业化发展。

7、健全保障体系。要统筹发展农村卫生、教育、养老保险等社会公益事业，建立健全农村社会保障体系，弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。认真落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、居民最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救助力度，为农民营造全方位的“安全感”，消除农民流转土地的后顾之忧，让农民放心的从土地中解放出来，确保农村土地流转

 

 

米脂县农村土地流转情况调研报告

 

9月15日至16日，县政协财农工委组织委员，由政协副主席高辰开带队，先后深入石沟镇、郭兴庄镇、李站便民服务中心的6个行政村，采取进村入户，填写表格，聊天拉家常、座谈讨论等方式进行了实地调研。现将调研情况报告如下：

    一、基本现状

米脂县土地总面积1212平方公里，辖8镇2乡，395个行政村，5个居民委员会，总人口23.6万人，其中农业人口19.1万人。全县耕地面积53万亩，总农户数5.89万户。农村土地流转经营权流转始于上世纪90年代，流转初期主要是以农户间的代耕形式出现的。1998年，银州镇孟岔村几户农民大胆实践，积极探索农村土地合理流转新模式，采取大户承包的方式将1600多亩山地流转到了8户农民手中，发展矮化密植枣园，创造了“孟岔模式”。“十二五”以来， 县委、县政府按照“一园六区”的整体规划，坚持以农业项目带动土地流转，土地流转推动农业产业化、提高农业现代化水平、围绕建设新型农业项目搞流转，围绕提高农业效益搞流转，使土地这一存量资产得以盘活，目前，已建成了马家小沟、对岔等现代化养殖基地，孟岔、柳家洼等特色林果基地5240亩，高二沟、赵山等无公害蔬菜生产基地3180亩。通过现代化养殖基地、特色林果基地、无公害蔬菜生产基地的建设，实现了农业生产的规模化、标准化、专业化，农业经营实现了由传统的粗放型向高效益、集约化发展，带来了土地变资本的可喜变化，农民从事农业生产经营的收入明显增加，占到农民人均纯收入的31.5%。截至目前，全县土地流转面积达到7.8万亩，占总耕地面积的14.7%；涉及农户11452户，占农业总户数的19.4%。其中：以转包方式流转38500亩，占49%；以转让方式流转7250亩，占9.3%；以出租方式流转8560亩，占11%；以互换方式流转21400亩，占27.4%；其他方式流转2290亩，占3.3%。

二、主要成效

近年来，我县抓住经济转型发展的机遇，大力发展现代农业。县委、县政府成立了由县委副书记任组长，县政府主管副县长任副组长，县直各涉农部门为成员的全县农村土地流转工作领导小组。领导小组办公室设在农业局，具体负责土地流转的政策研究、方案制定、组织实施及业务指导和信息汇总等工作。各乡镇也成立了相应的组织机构，负责本乡镇的土地流转工作。按照“区域规划、连片开发、项目招商、集约经营”的思路，县上还积极整合流域治理、土地复垦、口粮田、农综开发等涉农项目，集中连片开发治理高标准农田，并将治理出的土地全部用于流转，大力引进有实力的企业或承包大户经营。已初步探索出了三种流转模式。

一是企业租赁模式。随着米脂婆姨、益农养殖、浩海红枣有限公司等涉农企业不断向现代农业园区集聚，为拉动项目区土地流转，破解企业用地难题，县、乡、村三级责成专人负责协调解决流转过程中的难题，帮助流转户与企业规范流转合同。合同中，明确土地的用途、期限、租金及其支付方式和土地保护措施、违约责任等内容，并到乡（镇）备案，以减少纠纷。特别在租金问题上，始终把农民的利益放在首位。米脂婆姨贡米有限责任公司租赁土地320亩，每年进行有机谷子栽培试验。米脂县益农养殖有限公司租赁土地100亩，目前正在修建标准化饲料厂、冷库、蛋品厂等。米脂县浩海红枣有限责任公司流转土地2142亩，栽植红枣，今年计划租赁20亩土地修建标准化贮藏库。随着我县现代园区的建设，土地流转速度将进一步加快。
     二是产业带动模式。受土地分散经营、种植技术不规范等因素影响，我县农业模式效益以前一直不高。近年来，我县按照“区域性布局、规模化发展、综合性配套”的工作思路，我县制定了设施蔬菜和山地苹果建设补助奖励办法，县财政出资500万元，对连片发展设施蔬菜和山地苹果等分别给予不同投资标准的补贴奖励，最高奖励10万元，这些优惠政策有力地促进了土地流转，催生了高二沟、赵山、小桑坪、陈家沟等一批设施蔬菜示范区，种植面积达2160亩，也催生了党塔、李家寺、小沟、罗硷等山地苹果基地，栽植苹果面积达22000亩。
    三是合作社联动模式。通过多种扶持政策，全县已发展农民专业合作社150个。积极发挥农民专业合作社与农户联结比较紧密、经营机制比较灵活、服务体系比较健全等优势，以合作社为中介，引导种植设施蔬菜的社员与种粮农户进行土地互相流转，实现连片种植，发展规模经营。合作社向农户提供统一种子调配、统一配方施肥、统一农药技术服务，从整地、播种、中耕、植保到收获等各个环节，全部实现标准化作业，克服了以往一家一户分散经营的弊端，实现了标准化、规模化经营。通过几年的发展，我县涌现出米脂县众鑫种植专业合作社、米脂县赵山蔬菜专业合作社等12个市级示范合作社。目前，全县由农民专业合作社及其社员流转的土地面积已达到2.12万亩，占到流转总面积的27.2%。

三、存在问题

    一是认识不统一。由于长期以来，农民形成对土地的依附性，一些农民对土地经营权的流转认识不足，一方面取消农业税后，农民不但不交税，还可以获得一定数量的农业补贴，另一方面由于当前城市尚不能为进城务工农民解决好住房、就业、医疗、子女教育和社保等各方面保障，农民将土地作为生活保障的最后一道防线，仍把土地作为在非农行业走不下去的退路，宁可暂时撂荒也不愿主动流转。

  二是农业比较效益低，产业带动作用不强。首先，我县农业属于雨养农业，传统种植业受自然和市场 “双重风险”的影响，投资农业比较效益低，农民在土地上经营传统农业，基本上无纯利润或纯利润很少，农民收入来源绝大多数都是靠外出务工所得。其次，米脂县现有能够适度规模经营的农业产业不多，有的产业效益不明显。由于缺乏特色产业和规模效益的支撑，要推动土地大规模长期流转也是比较困难的。

    三是农村融资困难，农业规模化发展缺乏资金支持。由于受农村土地及附着物不能担保和抵押贷款等政策法规限制，农民贷款难问题十分突出，相当一部分农民只能维持简单的再生产。而流转土地进行规模经营必须要有充足的资金支持，融资难成为制约土地流转进程的一大“瓶颈”。

四、发展思路

流转土地是解决我县“三农”问题的必然途径，虽然我县在土地流转方面取得了一定的成效，但还存在部分土地流转不规范、管理服务不到位等问题。今后，我县将认真贯彻中央1号文件精神，重点在规范土地流转，激活“土地”资本，鼓励农民以土地入股，发展规模经营等方面进行探索。

一是要根据中、省、市的要求，逐步建立县、乡、村三级土地流转服务中心，实行土地预流转制度和价格动态管理制度，探索流转价格与粮食价格挂钩联动的长效机制，提高流转效率。

二是加大资金扶持，进一步解决农业规模经营资金匮乏问题。对利用流转土地搞规模开发，产业调整，比较效益高，优势明显的项目，要在政策和资金上给予支持；对利用流转土地搞高效农业、规模农业的企业、大户优先集中扶持，改变以往那种分散扶持的方式。同时，积极采取承租反包、入股等模式，让公司、业主和农户共同投入资金搞高效农业、特色农业，从而降低业主和农户风险，有效解决土地流转资金难的问题。

    三是坚持政策和法律原则，推动农村土地承包经营权流转，必须以《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》为基础，坚持农村土地家庭承包经营制和稳定土地承包关系不动摇，在稳定土地承包权的基础上，以多种形式进行流转。土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，充分尊重农民的意愿，认真做好土地流转合同的签订、备案、登记、变更、解除等工作，妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。

    四是科学规划产业区域，因地制宜发展产业，鼓励扶持一批市场潜力大、发展前景好、带动能力强、辐射范围广的龙头企业、产业大户和专业合作社，提高农民组织化程度，进一步促进农业产业化发展。

 

 

佳县农村土地流转情况调研报告

 

根据市政协工作安排，佳县政协农财委与办公室组织部分政协委员深入到各乡镇,通过与乡村干部座谈、走访农户、实地调查等方式，对全县农村土地流转情况进行了全面认真的调查。现将有关情况报告如下：

一、当前现状与工作开展情况

（一）土地流转现状与特点

自2009年起，佳县积极倡导、宣传土地规模化经营的经济效益，提高了土地利用率，土地流转逐年增加趋势。截至2013年底，我县土地流转面积33630亩，主要通过转包、出租、互换、转让四种形式进行流转，共涉及农户 7514户，签订流转合同717份，签订流转合同的流转面积7751亩，占23%。其中转包形式流转20336亩，占60%，转包是目前土地流转的主要形式，由此可见土地流转还缺乏有效的引导机制；转让20亩，是土地流转面积最少的一种形式，可见农户的土地还是非常重视的；互换1587亩，占4.7%；出租5277亩，占15.7%，面积较往年增长明显，其中上高寨出租形式流转面积2900亩，乌镇1600多亩，今后应借鉴推广；入股等其它形式6410亩，占19%，其中方塌镇圪崂湾村4200亩（张玉强）、尚寨村500亩，通镇李厚村900多亩。从流转去向来看，流入农户29776亩，流入合作社163亩，流入企业1760亩，流入企业面积主要发生在王家砭工业园区。从列年土地流转报表来看，我县土地流转具有以下特点：

1、流转规模扩大。近年来，随着市场经济的不断发展，特别是劳务经济的壮大，使许多农民离开土地，走出家门寻找致富门路，加速了农村土地的流转，特别是走出去收入可观的农民，已经基本不愿种田，也促进了土地的流转。特别是今年，县委、县政府对土地流转在促进农业发展上的重要性有了高度认识，积极争取协调，花大力气在上高寨乡徐家东沟村、高家峁村以出租的形式流转土地面积分别为1200亩。

2、利用率提高。店镇勃牛沟村刘买元2002年起，搞“山头式”综合农业经济，历年来逐步发展壮大，目前总经营面积500多亩。其中拥有先进的设施的示范基地160亩，2013年被认定为市级现代特色农业园区。乌镇王家焉村王向娃的“庭院式”经济，几经转让、互换，现有科普基地70亩，其中良种枣园22亩，苹果园25亩，杏、葡萄、梨、李子等20亩。刘山桃园沟村王海军，现流转土地面积达1000多亩，乌镇刘双沟刘建生，流转土地面积1600多亩，通镇李厚村集中流转土地900多亩栽植核桃。较流转前，土地利用率明显提高。

3、提高了科学种田水平。土地流转使土地向种田大户转移，形成规模经营，大大促进了农业机械化水平的提高和先进技术的应用，统一了粮食品种，提高了农产品品质，增强了市场竞争力。

（二）土地流转工作开展情况

近年来，佳县涉农部门就土地流转开展了以下工作：

1、县农工部，制定了土地流转标准合同样本，并发文到乡镇推广。多次组织开展土地流转调研。

2、县农业局对乡、村干部进行土地承包、流转政策宣传培训，发放土地流转示范合同，鼓励引导农户在土地流转合同中使用。积极争取并实施了农业部2012年农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施建设项目，建成容纳100多人的仲裁厅1个，案件受理室、合议调解室、档案会商室各1个，每年纠纷仲裁能力可达到200件以上，为土地流转纠纷的处理提供保障。县政府批准成立了佳县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会。积极筹划县土地流转服务中心，制定县、乡土地流转服务办法，计划通过佳县农业信息网络平台收集土地流转需求信息。

二、存在的问题

从调查的情况看，我县的土地流转仍处于较低层次，流转范围较窄，流转的规模较小，流转的层次不规范。主要表现在以下几个方面：

（一）农户间转包的多，租赁、转让、拍卖等流转形式少。全县转包土地20336亩，占土地总流转面积的60%，其收益普遍偏低。土地租赁的收益较高，全县土地租赁总面积5277亩，仅占总土地流转面积的15.7%。农村土地转让、拍卖等流转形式发展缓慢。

（二）口头流转的多，书面流转的少。调查中发现，多数农户在土地流转时，以口头协议进行流转的多，未签订书面协议或合同。即使有的签订了书面协议，内容也很简单，形式不规范不健全。

（三）农户间自发流转的多，经村集体组织流转的少。土地流转多以农户自发的流转为主，经过村集体统一组织或上报经村集体备案的很少。

三、解决问题的意见和建议

我县土地流转仍处低级阶段，虽流转向专业大户，但流转周期短，不稳定性极高，大大抑制了这些大户在所转土地上的投入。县土地流转还要在以下几个方面努力：

 (一)加强宣传。要把转变农民的思想观念放在首位，不断提高农民流转土地的积极性。让农民意识到土地流转的重要性，是加快土地流转的前提。要把宣传《农村土地承包法》作为一项长期任务来抓，不仅要使广大农民群众明白土地承包经营权流转的方式、原则和程序，还要使他们明确推进土地承包权流转利己、利人。同时，村委会要热情做好土地流转合同指导工作，并为采取转让、互换方式流转土地使用权的双方同时办理好合同终止和重新签订手续。

 (二) 扶持政策。对种田专业大户除了保证国家补贴政策兑现外，还要在用电、用水方面给予保障，以保证灌溉等农业生产。要在农业项目上给予资金扶持，加强生产基础设施建设，提高他们的生产技术和风险抵抗能力。对投资规模较大，带动农户较多、安排农村富余劳动力较多的农业企业，可按照农业产业化重点龙头企业对待，实现农户、企业、政府“三赢”的目标。

 (三) 典型引导。要加大典型引导力度。乡镇和涉农部门要充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。通过刘买元、王向娃、刘建生、王海军等人的可观效益。积极鼓励农民推进土地适度规模经营。并支持种田大户投资农业，兴办农产品生产和加企业。这样无劳力的农户可以将承包田出租，收取租金，也可将土地入股，参与企业分红；虽有劳力但不善经营的户将土地出租后不仅可以收取租金，而且还可以在企业或外出打工，获得双份收入。

（四）加快确权登记与土地整理。承包地始止不清、地界不明，地块小而分散，地型地貌差直接影响着农村土地经营权流转。因此落实好中央5年完成确权登记任务和积极争取整地项目，加强土地整理可有力推动农村土地流转。

 (五)加强管理。要把加强管理作为根本，不断规范农村土地流转行为。一方面，要加强土地转出方的管理。对农户自发的土地流转行为，教育引导农户签订流转协议，并报所属村集体经济组织备案。要规范乡村集体经济组织参与土地流转的行为，不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转土地。另一方面，要加强土地转入方的管理。为防止土地投机行为，已流转的农村土地，受让方不得进行再流转。土地流转年限不能超过农户家庭承包土地的剩余承包期。流转期满后，经双方协商，可续签土地流转协议。应引导有条件的地方探索组织以股份制为基础的农业公司，农户间以土地使用权为股权，本着自愿、互利的原则，发展土地股份合作制。

然而，要提高管理水平，就必须加强组织建设。没有政府的高度重视和专业的服务队伍，就谈不上加强管理。因此加快土地流转必须做好以下工作：

1、建立健全组织体系。要把土地流转工作纳入县、乡两级政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的组织机构，综合、协调、统一领导当地的土地流转工作。

2、完善农经职能。县农经站是农村土地承包经营管理的业务部门，然多年来由于历史原因没有充分发挥其职能。乡镇没有配备专职农经员，没有专业人员的指导，从而导致农民认知度低，农村土地流转工作滞后。

3、成立土地流转纠纷仲裁机构。土地纠纷是农民土地流转后的遗留问题，如果解决不到位，势必影响农民的积极性，从而影响整个土地流转工作。针对农村土地纠纷的实际，县、乡两级应建立强有力的专门仲裁机构，着力解决土地纠纷工作，化解矛盾，理顺情绪，排除隐患。

4、要健全农村社会保障机制。要加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，进而为土地流转创造良好的条件。

 

 

清涧县农村土地流转情况调研报告

 

根据市政协的安排，近日，我县政协组织部分政协委员和机关干部，深入有关部门和所有乡镇，通过查阅资料、开座谈会、走访农户等形式，对全县农村土地流转问题进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、土地流转的基本情况

清涧县位于榆林市最南端，东濒黄河，西、南与延安市子长、延川县接壤，北与绥德、子洲为邻。全县总面积1881平方公里，辖4乡8镇3个办事处639个行政村，有耕地59.33万亩，总人口22万。近年来，我县依照“依法、自愿、有偿”的工作原则，有序推进了农村土地的合理流转，推进了农业规模化经营，加快了农业产业化发展步伐。

1、土地流转初具规模。据调查，目前全县农村土地流转面积为132642亩，占全县耕地总面积的22.4%，其中转租29650亩，占流转面积的22.4%;专业合作6980亩，占流转面积的5.3%；互换4528亩,占流转面积的3.4%;转让14619亩，占流转面积的11.0%；转包22886亩，占流转面积的17.3%；专业大户22462亩，占流转面积的16.9%；家庭农场7992亩，占流转面积的6.0%；农业合作社18978亩，占流转面积的14.3%；代耕4547亩，占流转面积的3.4%。

    2、土地流转形式多样。土地流转从初始时的代耕发展到目前的转租、专业合作、互换、转让、转包、专业大户、家庭农场、农业合作社等形式。在这几种流转形式中，转租、转让、专业大户、农业合作社的流转面积相对较多。

    3、土地流转对象多元化。土地流转对象已从初始时的农户间流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的流转，流转的对象不仅有企业主、农民，还有干部、商人等。

4、大宗土地流转期限较长。在土地流转中，一般单宗流转面积在50亩以上的流转当事双方签订了较为规范的具有法律约束力的书面合同和协议。因此，受法律保护的流转期限都比较长，耕地一般2—10年，林果地20—50年之间。由于大宗土地流转期限长，业主可以放心大胆投入资金进行开发，农民也可以得到长期稳定的收入。

二、流转出土地的经营情况

据调查，在流转出的土地中，种粮38722亩，占29.2%；种菜6438亩，占4.8%；林果67520亩，占50.9%，草畜13505亩，占10.2%；副业6457亩，占4.9%。由于我县地处黄土高原丘陵沟壑区，大多土地为坡地，平地很少，水利化、机械化程度低，交通条件也很差，流转出土地的收益受市场调节和自然条件的影响，经营情况并不是很乐观，多数还是采取传统的生产方式，现代化水平相对较低，抵御市场风险能力低，靠天吃饭的现状没有得到根本性的改变，土地利用率、产出率、总体收益偏低，且很不稳定，没有保障。全县只有少数流转大户即红枣栽植大户的生产经营方式现代化水平较高，抵抗自然和市场风险的能力也相对较强，红枣收成有保障，且总体效益较好。如红枣栽植大户惠国海为其矮化密植枣园搭建了大棚，有效规避了秋季雨期红枣成熟期的裂果腐烂现象，且采用丰产技术，有效提升了红枣品质，产品供不应求，是全县收益最好的红枣栽植大户之一。红枣栽植大户杨小静不仅给他的红枣产业基地搭建了大棚，还安装了进口的先进智能管控系统，现代化管理水平高。这个管控系统会根据大棚内的红枣生长需要，自动给红枣浇水、喷药，大大提高了生产效率。

    三、土地流转所取得的成效
    一是进一步完善了农村承包经营制度。农村耕地已由“耕者有其田”向“能者用其田”转化，实现了规模化经营和土地资源的合理配置，土地进一步集中。二是促进了城乡统筹发展。—方面。农村为城镇的发展提供了丰富的廉价劳动力，进一步繁荣了城镇的人气和商机；另一方面，进城农民通过合法劳动为农村带回了资金、技术和经营理念。三是促进了农业规模化经营。通过土地流转，满足了有技术特色、有资金实力、有经营管理能力的专业大户、专业合作社集约经营土地的愿望，实现了资金、技术、土地等资源的合理配置，推动了全县现代农业集约型、规模化发展进程。四是提高了农业生产效益。通过规模化经营、连片生产，促进土地、资金、技术、劳动力等生产要素的合理流动和优化组合，从而降低了生产成本，提高了产品的附加值。五是促进了农业现代化生产。通过土地流转形成规模经营的农户和企业，为了降低生产成本，提高生产效率，采用了优良品种、先进设备和技术，带动了全县农业基础设施的进一步完善和农业生产水平的不断提高。六是增加了农民收入。流转出土地的农民不付种地成本，不担市场风险和自然风险，稳定获取土地出让金收入，而且可以腾出时间和精力外出务工，获取更大的劳务收入。

    四、土地流转中存在的问题
    土地流转是农业农村经济体制改革深入发展过程中出现的新事物，是经济社会发展到一定阶段的必然产物。在实际运行中，我县土地流转面临着一些困难和问题:

    1、农民认识不统一。农民具有很强的恋地情结，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将承包土地经营权流转而心存疑虑，害怕彻底失去土地，因此选择协商代耕、临时性转包等简单流转方式。

2、观念落后，东西区之间有差距。东区农民思想认识相对滞后，习惯采取传统的农业生产方式。西区离县城较近，农民接受新生事物快，对土地流转认识要明显高于东区。

3、土地零散，缺乏规模。我县山大沟深，土地分散，难以成片，现代农业生产方式在此很难发挥应有效益，农业生产较难形成规模，严重影响着承包大户对土地流转的积极性。

4、流转机制不够健全。虽然土地流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形的市场都未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。政策支持和政府引导还有待进一步加强。
    5、流转程序不够规范。土地流转还没有形成完整规范的流转程序，没有建立起完整规范的流转档案。当土地流转发生纠纷时，处理难度大。农户在流转土地时一部分只有口头协议，没有形成具有法律效力的书面合同。即使签了合同，也比较简单、不规范，流转双方在责、权、利关系上没有明确规定，也无违约责任，更没有考虑到今后市场变化因素，给合同纠纷留下许多隐患。
    6、承包大户不多。农村缺少具有现代经营理念的致富带头人，真正懂经营、善管理、有带动作用的规模大户不多。也有承包大户受资金、技术等限制，扩大经营规模贷款难，现代的生产技术掌握得不多，管理也跟不上，限制了规模经营的进一步发展。部分业主怕土地流转政策不稳定，不敢大胆投入，认为土地流转期限短的多、期限长的少，这种情况容易出现短期行为，不利于土地的可持续利用；农业龙头企业带动能力不强；专业合作组织发展不快、覆盖面不广，不能形成产供销一体化运作。

    7、融资困难，资金短缺。大面积承包土地进行开发，需要投入大量的资金用于道路、水利等基础设施建设和租赁金支付，目前流转主体大多还处于起步阶段，普遍存在资金短缺的问题，制约了农村土地经营规模的扩大。

    五、对土地流转的建议

土地流转是一项综合性、动态发展的系统民生工程，需要在土地流转法律法规及上级政策的引导下不断发展完善，现结合我县土地流转实际，提出以下建议：

1、加强宣传引导，搞好服务工作。要把宣传《农村土地承包法》作为一项长期任务来抓，不仅要使广大群众明白土地承包经营权流转的方式、原则、程序，还要使他们明确推进土地承包权流转于己、于人、于村都有利。同时作为发包方的村委会要热情做好土地流转合同的指导工作。

2、抓好劳动技能培训，促进农村劳动力向非农业转移。要提高农村新增劳动力的创业就业能力，加大对青年农民的培训力度和劳务输出力度，多为城市输出有一定专业技术水平的农民工。只要承包地的农户特别是户主有了稳定的非农职业和非农收入，他们必然会离土经营，将土地转包给他人。

    3、建立健全土地流转管理机制，规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记，建立土地流转服务体系。积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，市、县两级建立土地流转信息库；乡镇成立土地流转服务中心，充分利用各种平台，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村级成立土地流转合作社，接收农户申请托管的土地，合理利用撂荒地，由合作社进行规模种植或通过乡镇调剂和网上招租等形式，把土地承包出去，解决“包给谁”和“谁想包”的土地使用供求矛盾和土地撂荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。

    4、制定鼓励土地流转的政策措施。出台加快农村土地流转的激励机制，政策上积极引导，经济上给予奖励，鼓励和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作，营造良好的土地流转氛围。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。大力发展农民合作组织，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。

5、加大对农业产业化龙头企业扶持力度，充分发挥龙头带动效应。在有关企业扶持政策上对农业产业化龙头企业给予倾斜，扶持、引导鼓励龙头企业做大做强，当好当地种植、养殖民众与农业产业化龙头企业的桥梁和纽带，带动土地的集中流转，促进农业的规模化经营，实现双赢。
    6、鼓励专业合作社发展，促进土地集中整合。土地的适度规模经营、土地资源有效利用和高产出是土地流转的根本出发点。专业合作社能有效地将农民的土地集中整合，每个参与合作社的农户作为专业合作社的主体，有很强的主动性和积极性，大大降低合作组织的管理成本。同时，合作社与每个农户的利益又紧密相连。专业合作社通过技术指导，提高农户种植养殖水平和产品质量，并在产品的销售上能统一销路，有效地避免了农户独立面对市场的压力和困境，切实地维护了种植户的切身利益。专业合作社的模式，不仅能解决小农户面对大市场的难题，同时又能有效地促进土地的集中整合，推动土地集约利用。

    7、注意解决流转中的具体问题，推动土地流转持续发展。一是对长期外出农户承包地的处置，应由集体收回承包经营权，重新发包给农户承包，或集中进行经营权流转。二是加快撂荒耕地的处置，对多年撂荒不耕种的承包地，收回重新发包复耕或流转。

 

 

 

 

吴堡县农村土地流转情况调研报告

   

    根据《关于进行全市农村土地流转情况专题调研的通知》（榆政协办发24号）文件要求，县政协由分管领导薛永升副主席负责，经济科技委员会办公室牵头，联合县农业局、国土局等相关部门进行实地调研，在充分了解情况的基础，形成如下调研报告。

    一、我县农村土地流转的基本情况

     我县共有6个镇、221个行政村、2.16万农户、7.2万农业人口。全县耕地总面积22.82万亩，人均占有耕地3.17亩。目前全县土地流转面积达4.34万亩，占承包地面积的19%。从流转对象看，流转给农户的面积约为4万亩，占流转面积的92%；流转给企业的面积约为0.28万亩，占流转面积的6%。 

从流转方式看，一是以转包型。目前全县转包土地面积达3.86万亩，约占土地流转总面积的89%。二是出租型，目前以这种形式流转土地的面积达0.28万亩，占土地流转总面积的7%。三是互换型。为了耕种方便或发展规模经营的需要，农户之间按照自愿、互利的原则互换承包地，原承包关系不变。流转土地0.13万亩，四是入股型。是农民将土地以股份的形式参与公司经营，与公司结成利益共同体。这种流转方式主要集中在近郊区，如柏树坪村。目前全县有0.06万亩土地以入股形式进行流转，从规模化经营程度来看，上百亩的流转有亨通现代农业园区、张家山现代农业园区、红跃农业专业合作社、宏斌家庭农场、建斌家庭农场、万成家庭农场等。从流转特点上看：一是土地流转的形式较多，有的形式处探索试点阶段，以自由流转形式为主。二是大多数土地流转期限短，一般在3～5年为多。

二、农村土地流转存在的问题

（一）存在土地强制流转损害农民利益的现象

近年来，随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地使用权流转从幕后走向前台，并且速度明显加快，但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。如有的随便改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村财政或集体收入的措施；有的用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活；有的为了降低开发成本，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权。

（二）土地流转机制不健全。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。往往相互之间的转包、转让以口头协议的形式进行，口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后留下了纠纷隐患。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。

（三）农民缺乏社会保障，制约着土地流转。在农村，土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，决定了农民不能轻易离开土地，农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田，心理踏实。在目前二元社会结构下，农民在城市打工，无论是多长时间，都很难取得城市户口，无法融入城市生活，城市的社会保障始终把他们排除在外。因此，农民始终是惦恋土地，将来还依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长30年以后，到那时政策变了，土地就成为自己的了，而那时自己如果还没有由农民变成真正的市民，现在又不争取承包地，等于断了子孙财路，将来就后悔莫及。正因为将来的后顾之忧，相当一部分农民都把土地看得十分重要，农民在从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。

（四）土地流转价格低廉制约着土地流转。当前虽然政策允许土地有偿流转，但是土地流转的价格极低。许多地方不仅出现了土地自然生产、撂田抛荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象（也称“倒帖皮”）。当前承包土地根本无价可谈，因为送给别人都不要，又如何能够有偿流转。造成这种现象的原因是：一是农民种地不划算，一个劳动力种地获得收入远远低于打工的收入。二是土地流转渠道不畅，范围窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，土地使用权流转仅局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能性小。如果由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效率低下而影响土地的流转速度。急于流转土地的农民在没有办法的情况下，只能以低价，甚至到倒贴的方式把土地转给别人耕种。三是没有完善的中介机构为之服务。四是农民土地使用权流转价格意识淡薄。土地长期以来都是实行实物管理，土地流转价格不象普通商品价格一样容易确定，土地产权价格无衡量标准，根本没有完整的价格体系。从而导致农民价格意识淡薄。

三、加快土地流转的对策建议。

（一）土地流转必须坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则。首先，是群众自愿原则。土地是否流转，以哪种形式流转，应由农户自主决定。即使乡村操作的土地流转，也要尊重农民意愿，不能靠行政手段强行流转。其次，是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，乡镇不得干预。其流转收益应归农户所有，乡镇不得擅自截留。第三，是依法有序的原则。土地流转必须严格遵守国家法律、法规，认真执行中央的路线方针政策。在土地流转中，不得改变土地所有权权属关系，不得随意改变土地承包关系，不得擅自改变农业用途，流转的期限不得超过承包剩余期限。第四，是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，严格程序。经管部门要组织流转双方签订土地流转合同书，建立土地流转台帐，当好流转双方的“中间人”，让土地流转合法规范。加强土地承包流转合同资料的档案管理，保证不受损坏，做到专人专柜保管。

（二）加强土地基础设施建设，提升土地价值。经济发展落后是农制约我县土地流转的重要原因。要改善这种落后的局面，必须改善土地生产条件，创造流转优势。一是加强农业综合开发，大力改造中低产田，配套完善水利排灌设施，建设稳产高产农田。二是以生态建设为中心，治理水土流失，防治污染。三是加强以道路、电信、电网、供水等为主体的生产生活设施建设，增强综合开发利用能力。

3、大力发展非农产业，促进农村人口和劳动力转移。农村人口和劳动力转移是合理调整生产力布局，扎实推进产业升级的重要标志，也是土地流转的必然要求。一是着眼吴堡县实际，多层次增加农产品增值，大力发展农副产品加工业、营销业、储藏、保鲜、包装产业。重点围绕红枣等龙头加工业扩规模上档次，吸收大量农村人口转移到产前、产后或二三产业稳定就业。二是积极发展乡镇企业，抓住西部大开发机遇，吸引一批名牌企业和对口支持企业及项目落户我县，以东部资金、技术、设备、经验建设一批新型龙头企业和支柱产业。三是加快以产业为支撑的小城镇建设，扩大规模，完善功能，吸引农村人口和劳动力安居乐业。四是开发横沟温泉、毛主席东渡黄河、吴堡古城等一批旅游资源，发展配套龙凤山生态公园观光休闲服务产业。同时加强与发达地区及企业联系，积极发展劳务输出。

4、逐步建立农村社会保障制度，弱化农村土地社会保障功能。由于土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，进行农地使用权流转机制创新，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险，积极而稳定地推进农村社会保障制度改革。

 

子洲县农村土地流转情况调研报告

 

近年来，随着农村经济发展进入结构性调整阶段，我县土地流转日趋活跃。为了进一步落实党的十八届三中全会要求，推进我县农村土地有序流转，建立健全土地承包经营权流转管理和服务，保障农村劳动力转移，发展新型现代农业，促进农业规模化经营和农民增收，县域经济发展研究会组织人员深入到乡镇、村组，通过实地调研、召开座谈会、走访群众等形式，对全县农村土地流转情况进行了全面调研。并对调研过程中发现目前农村土地流转中一些主要特点 和存在的问题提一些思考与建议，供参考。

    一、土地流转的意义

    农村改革30多年来，通过两轮土地承包，我县农村95%的农户承包到了土地，97%的耕地实行了家庭经营。但是随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现了一些新情况。从“分”的方面讲，农民的市场主体地位很脆弱，与发展现代化农业要求不相适应；从“统”的方面看，集体经济大多变成“空壳”，原有的农村服务体系已不适应，新的服务体系还没有健全，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场，我县农村人多地少，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和企业急需土地，扩大经营规模。推进农村土地流转，既可缓解人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，还可促进农业规模经营，加快城乡一体化建设，实现城乡统筹发展。

    二、我县农村土地流转现状

据调查统计，全县耕地面积153.8万亩，其中农业用地102.7万亩，林业用地36.52万亩，牧业用地14.34万亩。截止2013年11月底，全县土地流转面积达20.78万亩，占全县耕地总面积的13.5%，涉及全县18个乡镇，413个行政村，占总村数的75.1%，流转所涉及农户13483户，占全县总农户的22.1%。其中回乡创业有效合理流转农村闲散土地5.98万亩（用于集中发展山地苹果、核桃等林业产业3.71万亩），占全县耕地总面积的3.89%，占流转总面积的28.8%。

    三、我县农村土地流转呈现的主要特点

    （一）土地流转形式多样。目前，我县农村土地流转的对象、方式多样化，从总体上看，仍然以农户间的自发分散流转为主，互换、出租为辅，同时，股份合作、招标承包、一次性出让等新的流转方式正在探索之中。土地流转中，多数都是由原承包户与转入户自行协商进行，绝大部分都是在本乡、村范围内进行，多是户与户之间分散的短期、少量流转，大户、企业承包较少。

    （二）土地流转渐趋集中。我县的土地流转目前虽然以零星流转为主，但集中流转的趋势逐步呈现，已出现一些有组织集中土地进行流转的典型。如李孝河乡罗小台村村民刘振利于2011年开始通过签订合同的形式，向农民租地1400亩，租期20年，每亩租金50元。成立了榆林市振利农林科技有限公司，以公司+基地+农户的模式，向种养规模化、特色化发展。栽植山地苹果1000亩，核桃400亩，养猪400头，养羊200只。淮宁湾乡麻塔村村民李长明按照“自愿、有偿、不损害农民利益、不改变土地所有权性质、不改变土地用途”的原则，通过与农户签订合同、土地入股的形式，以每亩50元租金，租期20年，从本乡5个行政村806户村民手中流转回土地15000亩，进行规模化种植，将产业发展与生态建设融为一体，推动林业产业由传统化向现代化转变，栽植核桃8000亩，山杏等经济林2000亩。

（三）土地流转成效初显。通过土地流转，土地逐渐向种植大户和种田能手集中，农业生产实现了规模化、产业化经营，促进了土地、资金、技术等要素的合理流转和资源优化配置，促进了农业新品种和新技术的推广应用，推进了农业机械化进程，提高了农业生产水平和土地利用率、产出率。淮宁湾镇清水沟村以现代农业专业合作社为主体，采取“园区+科技人员+农户”的动作模式，因地制宜、整体布局、规模种植、标准生产、集约经营、示范推广，通过整合项目、捆绑资金，实施土地流转，大力发展高效农业，走“集中投入、连片建设、综合开发、高效示范”的产业发展路子。老君殿镇南洼村浩丽山羊养殖有限公司带动本村农民发展养羊业，带领农民发家致富，2012年公司以当地租地价4倍（每亩400元）流转土地180亩建设羊场，发展养殖业。实施土地流转后，农民逐渐从土地上解放出来，向非农产业和城镇转移，为城镇发展提供了劳动力，增强城镇集聚力和辐射力，逐步形成了城乡优势互补，城乡一体化协调发展的新格局。

    四、我县农村土地流转存在的问题

我县的土地流转数量虽然呈逐步上升趋势，但大都属于民间自发的、分散的个体行为，自发隐形无序流转较为普遍，缺少有效监管。近年来，政府有意识地加大了对土地流转行为的鼓励和引导，但是尚未形成一整套完备的政策、体系、监管措施和办法，土地流转过程中问题不少，主要表现在以下几个方面：

    （一）思想认识不到位。群众对土地流转的认识还存在误区。主要表现在一些农民和部分土地承包者对推进土地流转存在“两怕”：一是部分农民怕土地转包以后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线”，因此部分农民外出打工后，宁愿土地撂荒也不愿转包出去。二是承包者怕政策不稳定，政府收回土地承包租赁权，不敢大胆投入。

    （二）运行机制不健全，管理缺位。当前土地流转大都是群众的自发行为，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转方面缺少规范的管理、引导和服务。县乡组织没有成立土地流转的服务机构，不能为农户提供土地流转的供求登记、信息发布、法律政策咨询、纠纷调解等服务，不能很好地发挥政府的引导服务作用。

    （三）流转程序不规范。多数土地流转为自发流转，流转双方不签订书面合同，只订立口头协议，没有通过合同来规范双方的权利和义务，给以后纠纷埋下了隐患。即使签订有书面协议，其内容也不完整，甚至和现行法规相抵触。大部分农民之间的土地流转不向基层组织上报，土地流转处于缺乏规范的无序状态。

    （四）土地耕作不细。受市场经济影响，当前农村劳动力大量外出，产生了一个日益庞大的特殊群体（妇、老、弱、病、残）留守在家，农村劳动力严重缺乏，导致土地耕作简单粗放，为保证土地的粮食产量，留守的劳动力就通过使用更多的化肥、农药、除草剂等来种植、管理农作物，造成耕地、水源、大气等严重污染，土质下降。同时，目前农村还存在着大面积的中低产田要升级改造，留守的农民由于素质差，技能低，无法满足农村经济发展和农业产业结构调整、升级的要求。

    （五）土地成流转难。农民由于受传统观念束缚，恋土情结太重，特别是随着国家种粮补贴政策的实施，没有较高的利益吸引和政策规定，要把土地从分散的农户手中集中到有实力的种植能手手中，提高规模效益，难以实现。

    五、推进我县农村土地流转的思考和建议

（一）应提高各级干部对做好土地流转工作的认识。土地流转是农村经济发展，农村劳动力转移的必然结果。做好土地流转工作，是关系到保障农民利益，促进农业发展、稳定农村大局的一件事。要纳入党委政府领导的工作日程，把思想统一到土地承包法、中央关于土地流转的政策规定上来。从有利于农村生产要素的合理流动和优化配置、有利于促进农业结构调整、有利于增加农民收入出发，积极引导土地流转、保证土地流转健康有序进行。、

    （二）应进一步规范和完善土地流转。1.坚持依法、自愿、有偿的原则。一是注重条件，因地制宜。土地流转需要一定的客观条件，不能不顾经济发展水平强制推行。二是依法流转，规范有序。土地流转必须严格执行土地承包法和中央政策。三是自愿选择，互利有偿。农户是土地承包和流转的主体，对承包土地依法享有自主的使用权、收益权和流转权。集中连片流转的，对少数不同意流转的农户可以通过换地等办法解决。2.规范和完善土地流转合同。土地流转关系确定后，应当签订书面合同，并报乡镇管理部门鉴证和备案。建议县政府统一规范全县土地流转格式样本。

    （三）要大力培育土地流转有形市场。建立土地经营权的市场流动机制是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中间服务组织是农村土地市场化的关键，中介服务组织在农村土地供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。目前可依托县乡农经部门建立县乡土地流转有形市场，健全流转住处网络，开展信息发布、提供文本、法律咨询、建立流转档案，充分发挥服务、引导作用。

    （四）应准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；健全乡村两级土地承包纠纷调解机构，妥善调解土地流转矛盾及纠纷。要为土地流转提供信息、中介组织、协调服务工作，要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中和整理工作，改善农田基础设施建设，为农村土地流转创造良好的环境。

（五）县、乡两级要把推进土地流转作为促进农民增收和农村经济发展的目标之一。全县应筛选建立土地流转示范乡（镇），每乡镇应抓土地流转示范村，通过政策促动、资金扶助、项目拉动、服务引导等综合措施，推进土地流转。并逐步将土地流转工作纳入年度考核内容，以确保土地流转工作健康运行，促进土地适度规模化经营进程。