市政协三届二十一次

常委会议材料之三

关于我市农村土地流转情况的调研报告 

榆林市政协环资委

2014年10月

根据年度工作安排和主席会议精神,市政协组织市直有关部门负责同志和部分市、县政协委员,先后到市农业局、市国土资源局、榆阳、靖边、横山、绥德、米脂、清涧等县区，并深入到9个乡镇12个村以及部分家庭农场、专业合作社、现代农业示范园区和相关企业，就全市农村土地流转情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况及主要特点

我市农村土地流转自第一轮土地承包开始，大致经历了三个阶段：第一阶段为第一轮土地承包到1989年以前。因国家法律政策明令禁止，土地流转基本处于停滞状态，只有极少数农户之间的互换、代耕也大多集中于随亲流转，较为隐蔽。第二阶段为九十年代初至2008年党的十七届三中全会召开前。期间户与户之间依托和自发流转情况较多，土地流转不仅没有收益，而且存在“倒贴皮”现象。第三阶段为十七届三中全会之后到现在。国家法律政策保障，政府引导鼓励，流转逐渐形成一定的规模。特别是2008年市委、市政府出台《关于推进农村土地承包经营权流转，实现土地适度规模经营实施意见》（榆发（2008）15号）以来，土地流转工作不断推进，流转速度逐步加快，流转成效日渐明显，主要有以下特点：

（一）流转总量增加，流转规模扩大。截止2014年6月底，我市耕地总资源量为1546.2万亩，全市农作物播种面积为892万亩。第一轮土地承包时，将892万亩耕地全部一次性发包到73万户农户，户均承包地12亩；第二轮土地延包，实行了“大稳定、小调整”和“增人不增地，减人不减地”的政策，保持了农村土地承包经营权长期稳定不变。2008年以前，全市农村土地流转面积30.3万亩，仅占农作物种植面积的3.5%。到2014年6月底，流转面积达到了187.4万亩，占农作物种植面积的21%，流转面积与占比分别是2008年的6.2倍和6倍，高出全省平均水平9个百分点，占全省土地流转面积的32%，流转面积居全省第一。流转规模也由最初的几亩、几十亩、上百亩发展到一次性流转几千亩。12县区中，流转面积最大的榆阳区，流转65万亩，其次神木县25万亩，子洲县20.8万亩，其他县几万亩到10万亩左右。

（二）流转形式多样，流转周期趋长。我市农村土地流转经过多年的发展，由原始的互换、转包、逐步发展为转让，出租以及股份合作等形式；由自发流转逐步向依托乡村集体组织规范有序的推进；承包经营由所有权、承包经营权两权分离逐步向所有权、承包权、经营权三权分离并行发展。截止2014年6月底，在已流转的187.4万亩农地中，转包65.6万亩，占流转面积的35%；股份合作54.3万亩，占流转面积的29%；互换37.5万亩，占流转面积的20%；出租30万亩，占流转面积的16%。流转的方向主要是农户，占到流转总面积的70%，以种植业、养殖业为主；其次是新型农业经营主体，包括现代农业园区、专业合作社、家庭农场等，流转土地48.6万亩，占流转总面积的30%左右。流转周期也由过去农户之间1—3年，甚至一季一签的短期流转，正逐步形成农户—村集体—新型农业经营主体之间10年期限为主的中长期流转，部分地方流转期限达到了20年。

（三）乡村作用初显，流转模式创新。近年来，我市部分乡镇政府、村级集体组织在推进土地流转中主动担当，热情服务，扮演着组织者、管理者、中介服务者等多重角色，发挥着越来越重要的作用。同时，各地立足自身实际，因地制宜，分类实施，流转模式不断创新，涌现出了 榆阳区的 “赵家峁模式”，神木县的“尔林兔模式”，米脂县的“孟岔模式”，绥德县的“裴家峁模式”等典型代表。如绥德名洲镇裴家峁村通过村集体规划协调，由村创新果蔬专业合作社将全村300户农户的2120亩山地，以每年90元/亩的价格流转回来，统一整理后转包给新型农业经营主体，发展休闲观光农业，前景可观。榆阳区余兴庄办事处赵家峁村以集体经济做后盾，在充分尊重农民意愿的前提下，将农户承包的土地分片整合，建设大棚，统一流转，促进了土地连片规模经营，实现了农户增收和农业增效。

（四）区域差异较大，流转价格不等。北部滩水地区规模流转较多，数量较大；南部丘陵沟壑区零星流转较多，数量较少。北部6县区流转土地125万亩，占全市土地流转总量的近70%，仅榆阳区流转65万亩；南部6县流转土地63.4万亩，各县一般在10万亩左右，有的县只有3万多亩。同时，各县区对土地流转的重视程度不一。榆阳、神木、横山分别研究出台了促进土地流转的扶持奖励政策。榆阳区财政每年的奖励资金由2012年的200万元增加到2014年的500万元；横山县制定《关于加快无定河芦河沿岸农村土地流转，促进农业规模经营的实施意见》，突出资金扶持、政策扶持、项目扶持、金融信贷扶持、科技扶持等一系列扶持措施，推动“两河”沿岸土地规模流转。此外，不同地区，因土地的质量、区位、经营项目、预期效益和流转期限等，价格差异较大。偏远山区土地零散，立地条件、经营条件较差，流转价格较低，一般为30-80元不等，最高不超过100元/亩；平坦地形，灌溉条件、耕作条件较好，适宜于机械作业、规模经营的，流转价格较高，一般为500-800元/亩；城镇近郊区少量用于非农化的土地，流转价格在1500元左右，有的甚至更高。流转价格总体表现为中长期低、短期高，重粮低、种经济作物高，农用低、非农用高。流转费用主要以现金支付，仅个别地方有实物相抵的现象，如横山“宏驮公司”，几年来流转无定河沿岸水地近2万亩，涉及周边13个村，2000多农户，租金125元/亩或50斤大米/亩，再按亩产5%提成给流出农民；米脂印斗对岔、马家铺以每年农历10月初5集市玉米价格为基准计算租金。以实物计租的办法避免了因货币价值升贬给双方带来影响。

（五）流转成效明显，农民收入增加。一是提高了土地生产能力和农业机械化水平，实现了规模效益。如靖边金坛公司在海则滩村承包沙地3000亩，期限20年，种植脱毒马铃薯。公司一次性投入300多万元用于沙地的整理复垦，水、电、路等基础设施建设和大型指针式喷灌等生产设施购置，2013年，亩产马铃薯4500公斤，产值4000多元。神木尔林兔镇木独兔村通过土地细碎化整理，使以家族耕作为主的“条条田”、“缕缕地”变成整装田，以组实施，以村推进，化零为整，适度规模，土地收益明显提升。仅以玉米为例，亩均收入可达1400元左右，比分散种植亩增收500元左右。二是节约了生产成本，降低了生产费用。规模化生产使农业先进的集成栽培、旋转喷灌等技术得以推广，粮食产量大幅提升，农业综合效益显著，在粮食播种面积保持不变的情况下，产量由2005年的106万吨增加到2013年的154万吨。三是加快了特色产业结构调整与优化。通过土地流转，加快推进了设施农产品生产区建设。目前我市日光温室、塑料大棚生产农产品种类繁多，特别是近两年，桃、李、杏、草莓、香瓜、葡萄、樱桃、鲜食红枣等农产品都能反季节上市，无公害、绿色、有机农产品种植基地发展迅速，效益可观。四是流转区农民收入增加。子洲县水地湾后湾村九龙山种养殖农民专业合作社吸纳本村70%的农户入股，参与生产、经营和管理，每年户均收益7450多元，形成了“工资+租金+分红”的稳定收入来源。

二、存在的主要问题和困难

我市农村土地流转虽然取得了一定的成效，但仍然处于初级阶段，目前还存在许多问题和困难。

（一）土地流转意识差。一是农民的“恋土情结”浓厚。在农村，土地具有社会保障和劳动就业的双重功能，农民“守土为安”的思想根深蒂固，在当前农村社会保障机制尚未完全形成，农民又无法获得城市社会保障的情况下，仍把土地作为“命根子”来看待，认为有了土地，生活就有了保障，即使从事其它非农行业无法生存，还可以回到农村种地谋生，依地养老，心里踏实。如果流出土地，在城市生活一旦受困，将没有任何退路。所以，宁愿撂荒或交由亲戚，熟人代耕也不愿流转。也有极少数农民幻想将来土地一旦私有化，所有权归属自己，现在流转出去，将会一无所有。二是土地流转收入较低。2013年，全市农民人均纯收入8786元，一个农业家庭年收入平均26000多元，地租收入一般不到家庭年收入的10%，对农户的吸引力不强。加之农业产业效益不明显，农作物生长期长、见效慢，养殖科技含量高，动物抗病能力差，农产品加工业保质期短、流通慢，导致流入市场也不旺盛，呈现“两头都冷”的现象，流转双方的意识都不强烈。

（二）土地确权进度慢。农村土地的确权是稳步推进土地流转的基本保障，也是实现农村土地有序流转的重要环节。2013年中央一号文件要求要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，但我们的工作进展处于迟缓状态，距中央要求有很大差距。定边县作为全国试点县，只进行了试点确权登记，没有颁证，其它县区的工作基本没有开展。今年7月中旬，省上召开了农村土地确权登记颁证工作会议，并对各地市有关人员进行了培训。省上会议之后，尽管我市就此项工作做了安排部署，明确提出全市确权工作不分批次，整体推进，但进展仍不理想。造成此项工作滞后的主要原因是我市农村土地现状复杂，所有权、承包权、经营权鉴定难，分离难。北部风沙草滩地区，地广人稀，农民对承包土地的数量、四界概念模糊；南部丘陵沟壑地区，土地支离破碎，丈量、标记难度大。各县区第一轮土地承包到第二轮土地延包，乡村两级都未准确丈量土地，明确界限，延包证大都积压在乡镇一级，未按规定发放到农户。再加之三十多年来，土地的征占、治理、剥蚀、流失、地形地貌变化、农村人口生、死、嫁、娶、人地矛盾非常突出。同时，农户、村组、乡镇、县区之间历史遗留的土地纠纷较多，以及农民对土地的重视程度又在不断提高，一旦开始确权登记颁证，将会增加农村新的不稳定因素，各级都有畏难、观望的心态，重视不够。而农民手中没有承包经营权证，害怕土地流出后再无法掌控，心里无底。这些情况，严重影响了土地的流转。

（三）流转机制不健全。一是土地流转价格发现机制和评估体系未形成，流转价格随行就市，私下协商，没有成熟的预测计算办法；流转信息不对称，透明度不强，流转双方相互找不到市场，没有便捷的沟通交流平台；土地流转的“招、拍、挂”制度悬空，暗箱操作情况时有发生，缺乏公平有效的竞争。二是土地流转的风险防控机制和利益保护机制未建立。有一部分业主（流入方）大面积流转土地的目的不是真正从事农业生产，而是以此作为贷款抵押物，将贷款资金用作它途，个别还存在“圈地”骗取国家补助资金的现象。有的经营中因市场变化，管理失误等原因无法履约，跑路走人，流出农户利益受损的风险较大。有的经营较好，效益可观，又害怕农户返悔违约。由于风险防控机制和利益保护机制的缺失，一旦流转出现矛盾和纠纷，都会给流转双方造成经济损失。三是监管机构缺失、体制不顺。市上农村土地流转归市农业局主管，成立了农村经营管理中心，县一级成立了经管站，而承担流转具体工作的乡镇一级，却大多数无机构，无人员、无经费。土地流转的主管机构也不统一，有的归农工部主管，有的归农业局主管，上下不对应，工作衔接不顺，有时出现一些问题和困难很难协调解决。

（四）流转程序不规范。一是流转制度不健全。省市两级都出台过关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见，但宣传不到位，落实不得力。县级除榆阳、横山、神木出台过一些具体办法外，其它县都没有具体实施意见，基层一级很少能真正理解掌握关于土地流转的政策和规定，更无法提供有效的管理服务。流转的申请公示，审查评估，签证备案等主要程序没有很好地执行，土地流转档案没有规范和建立，发生纠纷矛盾后，调解处理难度大，寻求法律保护难。二是流转程序不完善。土地流转尚处于探索阶段，没有形成规范完整的流转程序，普遍存在“三多三少”现象：即私下流转多，组织流转少；委托代耕多，转包、转让、互换少；口头协议多，文字协议少。三是流转合同不规范。主要表现为流转面积不实，大多采用二轮土地延包时的数字，没有准确丈量，合同面积与实际面积有差距；流转周期不科学，有的期限过长，无法保证流出农户的收益增长，有的期限过短，影响流入者的投入热情；流转用途不明确，对农村土地流转必须保证土地农用化的政策没有坚持到位，非农化、非粮化现象时有发生；流转双方的责权利不相统一等。

（五）规模流转困难大。目前，全市流转土地中有113.4万亩主要是以农户间自发的小块土地流转，占流转总量的70%左右，规模流转向新型农业经营主体的仅占流转总量的30%左右.一是南部山区土地零星破碎，难以连片形成规模，集中流转；北部滩水地区，土地整理的前期投入大，回收周期长，机械化水平低，流转成本高，规模效益不突出，难以找到土地流转的承接方。二是土地一、二轮承包延包时，都是按土地质量，耕作条件，土壤肥力等全部打乱调剂，条块分割，“插花地”现象严重。加之原承包户对土地流转的认识又不统一，其中一户不同意流转就会影响到整块土地的流转。三是农村二、三产业发展滞后，农民外出务工就业相对不固定，经商风险较大，创业本领不强，技能素质不高，农业收入仍是许多农民家庭收入的主要来源，许多农民不愿放弃承包土地。四是农业产业比较效益低，抵御市场风险和自然灾害能力弱，涉农商业保险不发育，农业产业融资困难，农业规模化发展缺乏资金支持。

三、加快农村土地流转的对策建议

农村土地流转既是解决农村谁来种地，确保国家粮食安全的现实要求，也是农村经济发展的必然选择。加快农村土地流转，实行适度规模经营，提高土地利用率和产出率，是稳定农村土地承包经营制度，推动农村发展，加快城镇化进程的重要举措。对此，提出以下对策与建议：

（一）不断完善各项政策和社会保障措施。一是完善流转扶持政策。应尽快制定出台我市加快推进农村土地承包经营权流转实施意见，指导全市土地流转工作。拟设立土地流转扶持奖励资金，对规模流转的家庭农场、专业合作社，园区以及流转工作先进县区、乡镇、村组予以奖励；拟将新增惠民补贴重点向规模经营主体倾斜，不断加大资金支持力度，推动涉农金融机构创新方法，对规模经营主体给予贷款支持。同时，应不断完善涉农商业保险制度，增加险种，降低门槛，降低农业生产风险。二是改善农业基础设施。应积极推动整合涉农项目、资金向土地流转规模经营倾斜，推行土地整理、复垦，高产农田建设等项目以及用于生产、经营的水、电、路等基础设施建设向土地流转区域集中，推动建设项目由规模经营主体实施，为适度规模经营提供更好的基础。三是健全社会保障体系。应建立健全农村合作医疗，最低生活保障、大病救助，养老保险等社会保障制度，加强对流出土地农民的技能培训，提高转移就业能力和收入，努力消除流出土地农户的后顾之忧。

（二）积极推进农村经营体制机制创新。应不断创新农村土地经营体制机制，加快农村土地承包经营权确权登记颁证工作步伐，赋予农民充分而有保障的土地承包经营权，为农民流出土地吃下“定心丸”。继续推动农村土地的所有权、承包经营权两权分离向所有权、承包权、经营权三权分离并行迈进。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民首创精神，鼓励多元主体开展形式多样的土地流转。只要有利于提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，有利于提高农业规模化、集约化、专业化、标准化水平，有利于农村经济的发展和农民收入的提高，各种形式的土地流转都可以探索。坚持因地制宜，分类指导。北部风沙草滩区，重点抓好土地细碎化整合，推进适度规模的家庭农牧场建设；南部山区重点抓好整村、整组、整山流转，培植经济林和山地观光农业，逐步形成以家庭农牧场为主，专业合作社为辅，现代农业园区、龙头企业为补充的土地流转格局。

（三）着力培育多元新型农业经营主体。应加快发展种植、养殖专业大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业和现代农业园区，扩大经营规模，提高管理水平；应支持农民以承包土地经营权入股，发展农业产业化经营。农业产业化龙头企业应与农民建立多种形式的利益联结机制，建设稳定的生产基地，吸纳流出土地农民参加生产、经营和管理，使农民在获得地租这一财产性收入的同时，获得作为农业产业工人的工资性收入和作为股东的经营性收入。应积极探索、培育村组主导型、企业带动型、产业关联型、土地入股型、大户承包型等新型农业经营主体，吸引更多能人，工商企业和社会资本进入农村，参与土地流转，发展现代农业。

（四）建立健全土地流转服务体系。一是健全信息交流机制。应建立各级土地流转信息服务中心和服务站，配备村级流转信息员（兼职），构建县、乡、村三级流转市场服务体系。在此基础上，逐步建立包括土地流转信息平台、网络通信平台和决策支持平台在内的土地流转信息管理系统，完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式，提高信息化、电子化水平，积极为农民土地流转提供信息服务与指导。二是完善价格评估机制。一要构建科学的农地等级体系。根据流转土地的地级差异、区域差异、基础设施条件等因素评估确定基准价格。二要建立完善流转土地资产评估机构，引入第三方土地评估机构和人员对流转交易价格进行评估。三要制定完善流转土地估价指标体系，建立切合实际的流转评估方法和最低保护价制度，确保流转土地价格评估有章可循。四要建立健全土地流转评估价格信息收集、处理与公开发布制度，确保土地流转的公开、公正、透明。三是建立农村土地流转担保机制。成立担保或信托公司，为农村土地流转、经营权低押等提供担保。四是成立土地承包经营和流转纠纷调解仲裁委员会，及时化解调处土地承包经营和流转中的矛盾纠纷，维护流转双方的合法权益。

（五）有序推动城镇化进程引领农村土地流转。推进城镇化健康发展，最大限度地减少农民是解决“三农”问题的根本途经。按照我市城镇化发展规划，到2020年，城镇化率达到57%，农业人口将下降到155万人，427万亩土地需要流转，流转率48%，压力很大。对此，从现在起，应十分重视和认真研究我市各县区的自然条件，区位特征、资源禀赋、产业优势、人文环境和发展水平，不断加快城镇化进程，重点实施好市上提出的“13531”工程。即建设一个中心城市，建好3个副中心城市、做美5个县城、做强30个示范镇、做靓100个新型农村示范社区，实现生产要素相对集聚、产业结构科学配置、区域空间合理划分、人口资源有效融合、社会保障不断完善的科学城镇化体系，带动农村人口自愿、有序转移，使进入城镇的农村人口能够进得去、留得住、能干事、有钱花，从而为农村土地流转腾退出更大空间，促进农业规模化、产业化经营，最终实现农业现代化。

（六）切实加强土地流转的组织管理。一是市级拟成立农村土地流转领导小组，并下设办公室，具体负责农村土地流转工作的组织协调、督促检查等工作。县乡两级人民政府要建立相应组织领导机构，制定并落实好土地流转的政策措施，切实履行土地流转的指导、协调、管理和服务职责，确保我市农村土地流转工作顺利开展。二是拟建立和充实市、县、乡三级土地流转服务机构，切实保障机构、人员、经费三落实，并设立村级土地流转信息员，负责农村土地流转法律政策宣传咨询，流转方案编制审核、流转合同签订签证以及流转价格监测和信息发布。三是加强农村土地流转的监管，推行统一规范的土地流转合同示范文本，落实土地流转合同签证备案制度。要注重流转合同审查，重点审查其合法性、真实性和项目的可行性，指导双方补充完善合同关键要件，明确双方权利、义务，约定农地流转后的农用性质、合同解除、经营风险防范机制和违约责任等条款；建立工商企业流转农业用地风险保证金制度，收取一定的风险保障费用，保证流转土地的农用性质，确保合同合法有效、流转行为规范。四是开展农村土地承包经营和流转情况监督检查。应规范各种惠农补贴，种粮补贴的发放，保证种粮补贴真正用于种地农户的补助，实现种粮补贴的精准化；应依法纠正农村土地流转违规行为，重点查处借土地流转违法圈地，骗取国家和政府补助资金或以土地作抵押向银行骗贷以及变相买卖土地、土地非农化、非粮化的问题，确保土地流转依法进行。