（市政协委员、榆林林校实习林场场长　郝亚军）1998年7月，经国家计委正式批准，榆林成为中国唯一的国家级能源重化工基地，从此榆林的社会经济步入快车道，实现了经济、社会的飞速发展和全面进步。在较短的时间内成为国家西煤东运的源头，西电东送的枢纽，西气东输的腹地。2005年以来，每年为国家贡献的能源价值超过600亿元，而且每年以30％的速度飞速增长，在全球性能源危机的紧要关头迅速成长为中国能源接续地。但是，榆林能源在大规模开发中也出现了一些十分突出的矛盾和无法解决的问题，面临着经济社会、环境污染、资源浪费、税费流失等方面的巨大危机，给榆林能源基地建设造成很大的困境。
　　一、现行财税体制中存在的问题
　　1、地方财政收入比例呈逐年下降趋势随着煤、气、油、盐开发力度的不断加大，近5年来榆林的财政收入大幅提高。2002年榆林市地方财政收入占财政总收入的48?7％，上划中省占到财政总收入的51?3％；2005年在全省实行新的财政体制运行后，当年榆林财政总收入为67?02亿元，地方财政收入占财政总收入比重为35?6％，上划中省收入占财政总收入的比重上升为64?4％；2006年全市财政总收入115亿元，上划中省收入及出口退税额为79?41亿元，占到69％，超过榆林市财政总收入的2／３；2007年财政总收入158?6亿元，上划中省108?5亿元，占到财政总收入的68?4％，地方财政收入50?1亿元，仅仅占31?6％。从近5年来的财政收入情况来看，地方财政收入的比例占财政总收入的比例越来越小，而且呈逐年下降的趋势。与省内其他城市相比，榆林经济确实发生了翻天覆地的变化。可是，由于榆林是革命老区，自然条件恶劣，历史欠帐太多，基础设施较差，人民群众总体生活水平仍然处于较低水平线。12个县区中有10个国家扶贫开发重点县，2个省级国家扶贫开发重点县。全市35％的行政村尚未脱贫，贫困人口居全省最多。榆林城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入均低全国和全省水平。在财政总收入中可用收入的总量仍然比较小，财政支出基本属于“吃饭型”财政。2006年全市财政支出65?6亿元，其中人员经费支出35?2亿元，占53?6％，政府运转经费10?3亿元，占15?7％，用于其他社会各项事业发展的资金仅为20?1亿元，占30?7％。
　　2、税收分配不尽合理
　　国家现行的财税体制和利益分配机制不利于经济发展。国家在榆林实行的税制中把收入来源、税源集中、增值潜力大的税种，都列为中央税或中央与地方共享税，而把来源不稳定、税源分散、没有增值潜力、征收成本高的税种均留给地方。从2006年榆林税种构成来看，增值税占到财政总收入的58?4％，企业所得税占15?2％，营业税占8％，资源税占5?1％，城市维护建设税和消费税分别占2?9％和1?8％。增值税、企业所得税、营业税三税占当年财政收入的81?6％，不包括中央直接收取的消费税。在三税的具体划分中增值中央占75％，省级7?5％，市级17?5％；企业所得税中央60％，省级20％，市县各占10％；营业税中央、地方按75％和25％的比例划分。成品油消费税全部被中央拿走。根据以上预算分配级次我们可以看出，按现行税制和收入预算级次，约80％的税金上划中央及省级财政。地方经济利益不能得到保护，地方政府建设新农村、治理生态环境、提高城市化水平、协调经济社会全面发展受到严重影响。现行财政分配体制对榆林区域经济发展形成巨大制约。
　　二、中省企业在榆享受税收优惠待遇
　　中省大型企业在榆林能源开发中扮演着十分重要的角色，和地方企业相比一枝独大，成为榆林能源经济发展的主力军。他们在给创造巨大经济利益的同时也给地方的发展造成了一定的伤害。凭借优惠政策，减少或不交税费。在缴纳原油增值税时，时至今日长庆油田公司竟然仍然享受着上世纪八十年代国家给予的特殊扶持政策，允许固定资产投资抵扣增值税，实际征收的增值税仅为6％左右，比地方企业少交1１％。延长石油集团按照税法规定，以原油销售价格的17％缴纳增值税。与延长石油集团上缴榆林市的税费相比，长庆油田公司每吨原油榆林市少收入550元，按照长庆油田公司年产500万吨原油计算，榆林市财政每年少收入27?75亿元，延长石油集团按吨油550元缴纳财政规费和利润分成，而长庆油田公司完全不缴纳。长庆油田公司在榆林进行的石油开发，地方收益基本是在吨油80元左右，而延长石油集团开发的石油地方收益吨油是900多元，长庆油田公司每年少交税费40亿元以上。在天然气税收方面长庆油田公司也不在榆林缴纳企业所得税，据地税部门推断从2001年到2005年长庆油田公司共输出天然气89?27亿立方米，利润总和58?66亿元，应纳企业所得税19?36亿元。2006年输出天然气70亿立方米，2007年输出天然气72亿立方米，给地方造成的经济损失每年都在20亿元以上。长庆油田公司在榆开发石油、天然气每年少交税费60亿元。
　　煤炭巨头神华神东公司在榆林煤炭开发中也享受着地方煤炭企业不敢奢望的优惠政策，榆林地方煤炭企业在榆缴纳13种费用，神华神东公司在榆一种都不缴纳，在13种费用中仅煤炭价格基金一项就少交10亿元左右。企业所得税地方煤炭企业执行33％的税率，神华神东公司执行15％的优惠税率；煤炭增值税国家规定基本税率是17％，神华神东公司执行13％的低税率。仅此二项就给榆林就少交20亿元左右。从1994年10起山西省逐步开征煤炭专项基金，基金基本稳定为5项，按普煤计，大致为吨煤60元左右。也就是说不包括任何税金，一吨煤就要缴纳60元基金。神东公司按每年6000万吨产量计算，就要缴纳基金36亿元。长庆油田公司、神东公司每年从榆林流出的税费达100亿元左右。作为中央级企业理应承担起相应的社会责任，加大投资力度治理生态环境，帮助当地贫困群众走上富裕发展之路。
　　三、资源开发造成的生态破坏和能源浪费
　　1、采空区塌陷面积持续增加
　　榆林财政收入突飞猛进的增加，在很大程度上是依靠能源的巨大浪费和环境的巨大破坏为代价取得的。经过20多年的开发，采空区塌陷面积持续增加，地质灾害频繁发生，采空区范围越来越大。目前我市已审批的1014?5平方公里矿区范围在10年内必然全部成采空区。据不完全统计，全市因煤炭开采形成的采空区面积已经达到330多平方公里。到2007年3月底，榆林市境内形成的塌陷面积就达60?16平方公里，仅神木地区就有19个矿区塌陷，塌陷面积达56?16平方公里，采空区面积接近西安市未央区，府谷、榆阳、横山塌陷近4平方公里。不少矿区出现“地陷、水干、树死”，直接影响了当地农民的日常生产、生活，矿区生态环境急剧恶化。神木县塌陷面积共计56?16平方公里，而中央企业神东公司所属煤矿采空区塌陷面积就达到52?32平方公里，占到神木县塌陷面积的93％，已经造成近20个村庄1830户、6394人不同程度受灾，损坏房屋2310间，损毁水浇地3112亩、旱地19678亩、林草地55290亩，破坏地方道路1公里多。采空区塌陷导致房屋垮塌、河沟断流、地下水枯竭，给当地群众生命财产和居住环境造成极大损失。2007年8月29日凌晨，神木县孙家岔镇边不拉煤矿矿井采空区发生塌陷引发地震，中国地震台网测定震级为3?3级，附近有些村民的房屋墙体、门窗玻璃都不同程度产生裂缝。
　　2、河水断流，地下水位持续下降
　　由于采煤造成矿区漏水，致使井泉水位下降甚至断流。据统计，目前榆林产煤区水位因采煤而下降或断流，采煤区内大小湖泊由869个减少到现在的79个，总面积由10533?7公顷迅速下降到9809?8公顷，比开发前减少了6?87％。据有关部门调查，仅神木境内有20多眼泉流干涸，中鸡镇束鸡和村的三座水库、18眼水井全部干涸，许多村庄出现水危机，当地农民被迫要到十几里外拉水，有的则要以每吨3元～6元的高价买水。正如当地老百姓所说：这地方不如不开矿，现在是地不能种，水不能饮，人不能住。目前榆林市11条主要河流有9条受到不同程度的污染，河流水体中总悬浮物比开发前成百倍增加，弃土废渣到处倾倒，致使河床抬高，河床的功能正在失去。
　　3、粉尘和有害气体大量产生
　　运煤道路两侧煤炭运输车辆抛洒形成二次污染，致使道路两侧100米范围内土地不能耕作。采煤排放大量煤矸石，国内矸石排出量为原煤的15—20％左右，榆林煤炭矿山开发过程中同样产生15—20％的煤矸石和各种尾矿，按照榆林每年开采1亿多吨煤计算，每年即可产生大约1500万吨-2000万吨废渣，不仅占用了大量土地，还严重污染环境破坏生态平衡。在干旱地区或旱季，矸石堆排放大量粉尘，在雨季，由于矸石风化产生的酸性物质被雨水淋溶，造成水体和周围土壤的酸污染和重金属污染。煤矿矸石排放场，除占用土地外，处理不好经常发生着火，大量的SO?2、CO?2、CO等有害气体向大气排放，使城市大气质量受到污染；煤矸石燃烧时散发出难闻的气味和有害的烟雾，使附近居民慢性气管炎和气喘病患者增多，周围树木落叶，庄稼减产。目前，我市生态环境虽然局部有所改善，但总体恶化的趋势尚未根本扭转，给经济社会发展和人民群众健康带来严重危害，已经成为全国环境污染、生态破坏最为严重的地区之一。
　　4、资源掠夺性开采严重
　　资源开采浪费十分严重。由于一味片面强调经济增长速度，盲目追求经济利益最大化，加上资源开发中存在的不合理的税费征收问题，刺激资源开发者的掠夺式开发，造成资源的巨大浪费。榆林现有煤炭企业分为两块，一块是国有大型骨干煤炭企业，也就是神东煤炭公司。在生产开采过程中，神东煤炭公司全部采用世界一流的生产技术，形成了技术先进的千万吨矿井格局，全年产煤约6000万吨，煤炭资源回采率基本接近国际标准；另一块是地方中小煤矿，绝大多数地方煤矿生产能力都十分低下，产量基本上在年产30万吨及以下，开采煤炭普遍以落后的炮采为主。目前地方煤矿产量约占全市总量的45％，煤炭资源回采率仅30％左右。有些煤矿更低，和国家的技术规范要求相差甚远。全国国有大型煤炭企业开采一吨煤需要动用2?5吨煤炭资源，而榆林中小煤矿需要动用5吨煤炭资源，按榆林2006年的原煤产量10550万吨，一半产量按回采率75％，另一半产量按回采率30％计算，需要动用3亿多吨煤炭资源，由此可见煤炭资源浪费非常严重。一些煤矿超设计能力生产，致使煤炭资源的服务年限迅速缩短。2005年，全市煤矿设计生产能力为6210万吨／年，超规模生产4401万吨，超产达70?86％。如果按照目前这样超计划开采，全市地方煤矿服务年限在10年以内将全部枯竭。榆林煤炭资源开采前景不容乐观。
　　环境问题、资源浪费问题、不合理的财税体制问题，已经成为阻碍榆林能源基地建设持续健康发展的三大障碍，如果得不到合理解决，榆林能源基地的建设将会面临极大的困境。目前，全市正在开展解放思想大讨论，我以为作为资源开发城市，就应该认真学习领会2007年11月28日温家宝总理主持召开的国务院常务会议精神，以会议精神为指导，从以下四个方面着手，才能破解榆林可持续发展“瓶颈”，才能真正解放思想。
　　1、改革和完善现行财政预算体制
　　要科学、合理地按照事权范围建立规范的中央、省、市(地)、县(区)四级分税制财政体系，确定中央、省、市、县四级财政收入范围，防止在财力分配中出现层层扒皮现象，使四级财政都具有较为稳定的收入渠道，以促进资源区经济发展计划的顺利进行，为培养税源创造条件，建立起与地方经济发展和财政收入增长相联系的激励机制。胡锦涛总书记在十七大报告中强调：深化财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，实行有利于科学发展的财税制度。为我们改革和完善现行财政预算体制指明了方向。榆林能源经济可持续发展要求建立一个激励人们“珍惜共同资源，爱惜共同未来”的经济社会机制，国家利益、地方利益、群众利益有机地融合在一起，使国家、地方和当地群众的利益都能得到兼顾。我市要千方百计争取国家支持，并在税收政策和财政政策上给以适当倾斜和照顾。加大对榆林的财政转移支付力度，提高榆林转移支付在中省支出的比例和递增比例，确保中省财政向榆林转移支付的份额，使榆林经济建设和环境保护有稳定的资金来源。
　　2、一视同仁实行合理公平的税收制度543?力求促进中央企业和地方企业公平竞争，在地方经济协调发展和经济结构合理调整的前提下，完善改革现行税收制度，制定有利于资源产生地的税收制度，减少税源地的税收流失，缩小地区之间的税收收入差距，支持资源地城市的发展。要加大地方政府对企业的监管力度，规范企业行为，防止企业钻税收政策的空子，从资源地变相转移税收，从高税负地区向低税负地区和行业向低税负地区和行业转移，人为造成税收流失，造成税源与税收的背离。我市在资源开发中涉及的主要税种有：由地税部门征收管理的有资源税、城市维护建设税、印花税、企业所得税、个人所得税、营业税(运输环节)，由国税部门征收管理的有煤炭增值税、原油增值税、成品油增值税、成品油消费税、天然气增值税以及企业所得税。向地方煤矿企业征收的费用有13种(包括每吨15元的煤炭价格基金)，包括养老保险费、失业保险费、医疗保险费等。中央级企业神华神东煤炭公司在我市不缴纳。严重伤害了地方企业生产的积极性和地方政府的利益，激化地方和中央企业的矛盾，而且这种矛盾有不断加剧和恶化的趋势。神华集团公司、长庆公司响应党中央、国务院西部大开发的号召，抱着
使榆林人民早日脱贫致富的美好愿望，全面启动了煤炭、石油、天然气的开发。但是，因为他们是中央企业，在税费方面享受优惠政策，要么按低税率缴纳税金，要么干脆不交；规费要么少交，要么全部不交。他们的这种做法有背于西部大开发的初衷和宗旨，影响了地方企业和中央企业的公平竞争，导致地方税收的大量流失，使地方和中省不合理利益分配进一步加剧。所以从经济和环境的角度看，资源开发促进了整个国民经济的发展，但是对当地人民改变贫穷落后面貌贡献甚微，引起农民群众的强烈不满，也不利于社会和谐稳定。统一税费，取消不合理的优惠待遇到了该解决的时候。
　　3、尽快确定矿区生态环境补偿的数量及标准。
　　根据国家《工业污染物产生和排放系数》手册中每生产1吨原煤至少要排放1吨固体废弃物(弃石、煤矸石)测算，每年榆林要产生固体废物1亿多吨。以万吨塌陷率3?9亩和积水率1?5亩与每年11500万吨的生产能力计算，按照手册推算榆林矿区每年新增塌陷地约40000亩以上，其中新增积水为15000亩。据载，国有煤矿每采出1吨煤要动用2?5吨的煤炭储量，损耗2?48立方米的水资源，平均每生产亿吨煤造成水土流失面积约245平
方公里。那么榆林每年损耗水资源2?8亿立方米，相当于榆林水资源总量的10％；年新增水土流失面积270平方公里；动用煤炭储量3?5亿吨。2002年以来，山西省煤炭开采每年造成的资源浪费、环境污染、生态破坏及地表塌陷等损失就达300多亿元，也就是说每生产1吨煤的代价为70多元，而榆林地方煤矿的吨煤税费收入只有65元，相当于榆林把全部煤炭收入用于治理生态系统，仍然还有很大的资金缺口。事实上榆林每年用于植被恢复、水源保护、污染治理等方面的支出仅为1?3亿元。长期以来国家没有出台资源开发区生态环境污染的具体补偿标准，使得矿区生态环境破坏和治理问题非常突出，矛盾易于激化。如果不及时制定矿区环境治理补偿办法及实施细则，矿区的生态环境便不会真正变好，矿区就会上演继续毁坏生态环境以求生存的悲剧。
　　4、借鉴山西经验，适时开征煤炭可持续发展基金
　　经国务院批准，从2006年起，选择山西省等8个煤炭主产省(区)进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。2006年2月正式出台了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，并通过公布了《山西省煤炭可持续发展基金管理办法》，规定从2007年4月1日起，在山西省行政区域内从事原煤开采的单位和个人，都必须缴纳煤炭可持续发展基金。全省统一的适用煤种征收标准为：动力煤5—15元／吨、无烟煤10—20元／吨、焦煤15—20元／吨。具体的年度征收标准由省人民政府另行确定。根据使用分配方案，50％的基金将用于跨区域生态环境治理，包括治理煤炭开采所造成的水系破坏、大气污染、植被破坏、水土流失、生态退化及土地破坏和沉陷引起的地质灾害等。30％的基金用于资源型城市、产煤地区转型和重点接替产业发展支持，主要包括支持资源型城市和产煤地区的重要基础设施建设，以及符合国家产业政策要求的装备制造业、材料工业、旅游业、服务业、特色农业发展等。20％的基金用于解决因采煤引起的社会问题，包括支持分离企业办社会职能、棚户区改造以及与煤炭工业可持续发展关系密切的科技、教育、文化、卫生和社会保障等社会事业发展问题。榆林是国家级能源基地，但是由于我们没有及时参照山西的做法制定煤炭体制改革方面的政策，致使煤炭体制改革严重滞后，造成因采煤而引起的生态环境破坏，资源型城市转型和资源型产业转产以及因采煤引发的其它社会性问题越来越突出。比照山西省煤炭方面有关政策，依据榆林2006煤炭生产销售量和现有煤炭企业占有的煤炭储量测算，2006年能够征收煤炭可持续发展基金21亿元以上；矿山环境治理恢复保证金10?5亿元；煤矿转产发展基金5?25亿元。此外，山西出台了煤炭资源有偿使用改革的政策。政策把煤炭分成六种，补缴价款的标准分别在1?3元／吨—3?8元／吨之间，其中销量最大的优质电煤是1?50元／吨，焦煤、主焦煤矿业权价款是3?80元／吨。榆林开展对资源的有偿使用，至少可以回收资源价款50-60亿元，实现对境内所有煤矿进行参股管理，壮大国有资本。资源价款分配比例按照省、市、县2：3：5的比例公平合理科学分配，极大调动资源开发区发展生产的积极性。冲破各种阻力，实行煤炭资源和其它资源的有偿使用，维护国家能源安全，维护陕西地方经济的整体利益，也可以实现榆林煤炭工业的可持续发展，带动盐、气、油资源有偿使用工作全面开展。
　　榆林现在已经进入经济社会迅速发展的历史阶段，由于经济基础差，技术水平低，资源消耗量大，污染严重，生态基础脆弱，财税体制不完善，资源补偿机制尚未建立，各种利益矛盾相互交织和激化。如果不把合理有偿使用资源，保护生态环境纳入经济发展总体规划统筹考虑，经济增长就难以为继，也难以为榆林能源经济创造可持续发展条件。实践证明，传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式已经走到了尽头。榆林现有的发展战略、政策、计划和开发模式难以适应可持续发展的要求，必须结合实际加以调整。今天远不是我们欢庆胜利安享成功的时候，需要凝聚我们每一个人的智慧共担责任，共同奋斗。榆林能源经济能否可持续发展取决于我们现在的认识和行动。?我们坚信在市委、市政府的正确领导下，榆林能源开发中存在的不合理问题一定会得到根本性解决。（编辑：常瑜）